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“代建制”初析及其与项目管理之异同 《建设监理》2005-4 顾小鹏 (江苏建科建设监理有限公司，江苏南京210008) 随着我国投资体制改革和工程建设管理改革的深 入，“代建制”作为政府投资非经营性项目的管理方 式越来越引起人们的关注。部分省市早在上世纪90年 代末就开展了政府建设投资项目的委托代建试点，2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2 0 04] 2 0号)的发布，大大加快了代建制的推进速度。去年 以来，各地方政府纷纷出台或准备出台政府投资项目代 建制—的有关政策规定和实施意见。现根据各地出台的有关文件，对代建制的内涵作一初步分析，并在对照建设部建市[2004]200号《建设工程项目管理试行办法》的基础上就有关问题进行探讨。 1 代建制的基本概念 目前各地出台的关于代建制的规范性文件中，对代建制定义的表述并不完全相同，但大体接近的表述是： “政府对其所投资建设的项目，按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理单位作为代建单位， 由代建单位负责项目的建设组织实施，建成后交付给项目使用单位的项目管理模式。”根据各地出台的文件，对代建制表述中几个重要概念可理解为：一一 “政府投资建设项目”，是指政府财政性建设资金 (包括财政预算内基本建设资金、财政预算内其它支出中用于固定资产投资的资金、纳入财政预算管理的专项建设基金中用于固定资产投资的资金以及财政预算外资金中用于固定资产投资的资金)以及政府融资性建设资金(即以政府信用为担保的债务等)安排投资的非经营性的公益性建设项目和基础性建设项目。 “社会专业化的项目管理单位”， 即代建单位， 要求为具有相应的设计、监理或咨询等资质、并经政府投资或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或企业法人。 “项目的建设组织实施”，包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程招标及合同签订、办理相关建设手续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算、项目移交等，覆盖了除资金筹措与供应以外的建设单位在项目实施阶段的全部工作内容。 “项目使用单位”，指对建成后的政府投资项目拥有具体使用权的单位，如代建项目为公共基础设施，则是指承担该设施的管理与维护责任的单位。 2 代建单位在项目建设中的地位及其与项目相关各方的关系 2．1 代建单位与代建项目委托方的关系 从各地文件所述的项目代建工作的性质来看，代建单位与代建项目委托方的关系符合我国合同法第2l章规定的委托合同关系的各项属性，故代建项目委托方与代建单位之间的关系应为委托与受委托的关系。值得一提的是，各地政府文件中对代建项目委托方具体为何单位或部门的规定却并不完全一致：有些地方规定为项目建设单位(使用单位)或其主管部门，有的规定为本级政府的投资主管部门(发改委)、专项建设资金管理部门及政府确定的有关机构，也有些地方(如北京市)规定由发改委负责政府投资项目代建单位的招标，待代建单位确定后， 由市发改委、使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同。 2．2 代建单位与项目使用方的关系 政府投资项目的使用方，是代建项目的最终接收者， 由政府授权使用该项目或负责该项目的运行维护，其性质应属政府分工负责项目使用及维护的职能机构。因而，从代建单位的角度来看，项目使用方也是代建项目委托方的组成部分。有些地方政府规定代建委托合 同由政府投资主管部门、项目使用单位和代建单位三方签订委托代建合同，应当更能体现三者关系的实质内容。 2．3 代建单位与勘察设计、施工、设备材料供应等单位的关系 各地的代建制文件，基本都明确了代建单位为代建项目的勘察设计、施工、材料设备采购的招标人和发包方。有些地方的文件，规定代建单位要将项目招标投标的情况书面报告市建设主管部门、项目审批部门和代建工作主管部门备案。 2．4 代建单位与项目监理单位的关系 代建单位与代建项目的监理单位之间的关系比较特殊，各地的文件对此说法不一，存在较大差异，大体分为三种类型： 在一些地方的文件中，是将代建单位视同一般的建设单位，作为监理委托合同的委托方； 有些地方文件规定，代建项目的监理虽由代建单位组织招标和委托，但要求监理单位每月向政府发改委和 财政局分别报送《项目监理月报》，而且当代建单位提出设计变更或调整概算时，须经监理单位和使用单位同意后方能报主管部门审批，显然授予了监理单位代表政府投资主管部门对代建单位行使一定程度的监督职能； 也有的地方(如重庆市)则是将监理单位与代建单位完全独立平行设置。规定由项目使用单位在政府发展计划部门、建设行政部门、财政部门等指导下，招标聘请监理公司对项目进行独立的监理，监理费用由财政部门直接拨付给监理公司。代建项目