探析《烟草专卖法》修订的重要意义.doc

探析《烟草专卖法》修订的重要意义 作者:陈烨煌 　更新日期:2010年8月31日 烟草在线专稿　　法律的每一次颁布和修订都有其特殊的背景和重要的意义，在新形势下，修订《烟草专卖法》将对烟草行业产生深远的影响和重要的意义。本文从《烟草专卖法》的修订入手，分析其在实际执行过程中面临的现实困境和在新形势下存在及修订的必要性，对《烟草专卖法》修订的重要意义作进一步探析。 　　我国烟草行业以专卖制度保驾护航，实行垄断经营，被喻为反垄断改革的最后堡垒。20多年来，《烟草专卖法》对巩固烟草专卖制度，促进烟草行业和国家经济的发展起了重要作用，但随着市场经济不断走向成熟和烟草体制改革的不断深入，《烟草专卖法》面临着一些现实的困境和难题，从而导致了一系列对其改革发展的关注和讨论。 　　《烟草专卖法》的修订，是我国经济社会快速发展的历史必然，是烟草专卖制度自身发展和进步的必然需求，是烟草行业推进科学发展、完善体制机制的一项重大举措。此次修订，对进一步完善烟草专卖法律体系，实现烟草专卖法律同国家其他法律保持法制统一，具有极其重要的现实意义。修订后的《烟草专卖法》，对巩固和完善国家烟草专卖制度将产生深远的影响。 　　《烟草专卖法》修订前的现实困境 　　（一）《烟草专卖法》的价值未能得到充分释放。《烟草专卖法》有其本来的价值目标，但在实际执行过程中，由于各种因素的制约和影响，其价值功能没有得到完全的释放和实现。《烟草专卖法》第一条明确规定其宗旨是“维护消费者利益，保证国家财政收入”，也就是说该法既追求公平、又追求效益，并且公平目标优先于效益目标。然而，在具体实践中，公平和效益这两项目标并没有得到同等实现。烟草行业长期获得较大比重的财政收入，但在维护消费者利益方面，虽然投入了大量的人力、物力、财力，但《烟草专卖法》的实际作用还未充分发挥，各类涉烟违法犯罪活动仍很猖獗。 　　（二）社会舆论的“挑战”。烟草行业专卖专营的特殊体制，烟草商品有害健康的特殊性质，烟草产品高回报率的特殊收益特点，在社会关注度方面不断被放大升高，一些社会舆论、新闻媒体对烟草行业提出意见甚至发难，社会上对《烟草专卖法》的存在提出了质疑，其中不乏有以下观点：第一种观点认为《烟草专卖法》应该予以废除，即所谓的“废除论”。该观点认为在专卖制度下，烟草公司可以将绝大部分税收负担转嫁给消费者和烟农，大部分垄断收益，往往被一些拥有权力的政府官员所攫取，或“合法”地转化为烟草行业过高的工资与福利水平。同时还认为实行烟草专卖制度并非是控烟最好的方法和有效途径，而涉烟违法犯罪活动的猖獗，只会给维护烟草专卖制度带来越来越高的成本，烟草垄断只会加剧地方保护主义，只会造成社会资源配置低效等等。第二种观点认为《烟草专卖法》已经过时了，即所谓的“过时论”。该观点认为《烟草专卖法》历经二十多年的风风雨雨，随着我国加入WTO和市场化进程的加快，在计划经济背景下产生的这部法律就日渐暴露出其不足和弊端，其立法依据的牵强附会，其立法背景的时过境迁，其实体法本身的诸多漏洞、执法权限的交叉重叠，其与现行行政法规的矛盾冲突，其与企业深化内部改革潮流的相左、与国际社会发展趋势的相悖等等。除了上述观点外，还有其他一些观点，无非就是说烟草专卖损害了公众权益，烟草专卖背离了市场竞争，烟草专卖不利于社会和谐等等。但笔者认为，这些观点是片面的，不切实际的。 　　第一，烟草专卖突出的“两个至上”，是以法律手段控烟的有力措施。烟草专卖立法的宗旨十分明确，就是维护国家利益和维护消费者利益，除此以外没有烟草行业特殊的利益。实行烟草专卖，不是出于对烟草行业本身的保护，而是党和国家针对烟草行业的特点所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切实际和最为有力的控烟措施。　 　　第二，烟草专卖符合市场经济规律。市场经济从本质上讲是法制经济，市场经济所需的法律是给予市场公平、公正的法律，市场经济公平竞争的秩序需要得到法律的认可，只有法律才能给市场经济提供所需要的正常运行环境和公平的社会经济秩序，市场经济中各主体的一切经济活动都必须在法制规范内运行，《烟草专卖法》对保护卷烟市场，严厉打击各类涉烟违法犯罪活动起到了重要作用。 　　第三，烟草专卖与市场竞争并行不悖。实行烟草专卖制度并不排斥市场竞争，也不封闭市场。从烟草行业近几年大力推行的以市场为导向的改革发展中，我们不难看出，烟草行业正在采取积极的措施引入市场竞争机制。 　　第四，烟草专卖制度取消的条件尚不具备。从世界各国烟草专卖制度的历史嬗变可以看出，具有两个共同特点：一是从建立烟草专卖制度到完善再到取消，经历了近百年甚至是数百年，时间较长；二是取消烟草专卖制度一般都具备以下几个条件：（1）国内市场经济机制发育成熟，并加入国际贸易组织；（2）实行产业结构调整，实现规模经营，有竞争实力；（3）建立遍布全国的销售网络，取消