以人为本 和谐执法——关于城管执法问题及对策的现实探析.doc

PAGE 21 以人为本 和谐执法 ——关于城管执法问题及对策的现实探析 进入二十一世纪以来，随着我国城市化进程不断加快，城市规模快速扩张，城市管理工作日渐重要。 按照2001年即已在全国开始试点的相对集中行政处罚权制度的规定，城市管理行政执法相对集中了市容环境卫生、规划、绿化、市政方面的全部行政处罚权，以及环保、工商、公安交通管理方面的部分行政处罚权。城管执法具备有系统性、过程性、多样性、公共性、多元性的管理特点，是一个极其复杂的领域，职责较多，角色复杂，涉及社会生活和生产的各个层面。一方面，要履职尽责，当好政府城市环境工作的管理者；一方面，要负重奋进，跟进大局，当好经济发展的“助推器”和参与者。更为重要的是，因其执法相对人为广大民众，城管执法与每一个公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。可以说，行政处罚权相对集中的同时，也相对集中了部分群众利益与公共利益之间的矛盾和冲突。 因而，如何实现城管执法与保护民众的合法权益尤其是其切身利益的两方兼顾与并行不悖，已成为一个普遍性的重大课题。 在我国经济与社会高速发展的今天，作为直接面向老百姓、代表基层政府行使城市管理行政执法事权的职能部门，更需遵循并践行科学发展观，坚持以人为本，统筹兼顾，科学发展，走和谐执法之道。这是构建和谐社会的现实所需，是依法行政的必然要求，是建设和谐城市的客观需要，是城市管理发展的进程所趋。 一、城管执法的现状 1.1 发展历程及人员组成 就广汉市而言，2004年以前，并无“独立”的城市管理部门，先设置于县城所在的雒城镇、后又“依附于”建设局，基本呈“散兵游勇”状态。随着城市的飞速发展，“建管分离”已刻不容缓，2004年7月，城管大队、环卫处从建设局中分离出来，隶属市城管办，专职履行城市秩序及卫生的管理与维护。直至2008年4月，广汉市城市管理局方正式挂牌成立。与全国各地情况类似，其设立的初衷就是要开辟综合执法部门?解决多头执法、重复执法，节约执法成本。其人员“流动频繁”，结构复杂：1997年组建的“城市管理联合执法队”，其成员由公安(巡警)、城建、工商、卫生(防疫）、爱卫办几家单位抽调组成。后又陆续自环保、交通、交警等部门抽调人员加入。目前，广汉市城市管理行政执法大队为城管局下属单位，共设有5个中队。正式编制人员为60名，实际在岗35名（其中还包括借调人员12名）；协管员63名，而按照相关规范要求，则需要160人。其中，一线执法的主要为协管员，基本皆为“新手”，综合素质良莠不齐。 1.2 目前的综合概况 在我国，城管是社会发展到特定时期的特殊产物，它的存在和发展有其特殊的原因。城管的工作性质是在一线执法，无可避免地必须面对各种或大或小、“此起彼伏”的违法违规事件。这些事件又集中群发于弱势群体——包括失业人员、外来务工人员、失地农民、进城务工的农村剩余劳动力、残障人士、临时性贩卖销售果蔬人员等所构成的“非法化”游商小贩及“非法”组织与人员之上。 对此，城管当然要管。可由于城管执法的法律效力与地位不足，执法依据也散见于多部不同的法规之中，不具有如公安、工商、卫生等部门的强制手段，管理方式局限较大，行政处罚又仅能对物不能对人，稍有不慎，就可能演变为对峙和冲突，形成“治理—回潮—再治理—再回潮”的“恶性循环”，发生与执法相对人之间旷日持久的“游击战”。 1.3 执法依据 法律类﹕《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国规划法》﹑《中华人民共和国噪音污染防治法》﹑《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国食品卫生法》； 行政法规类:国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》、《无照经营查处取缔方法》﹑《城市道路管理条例》等；部委规章类：建设部﹑公安部颁布的《城市出租车管理办法》等； 地方法规类:（四川省例)《四川省城市市容和环境卫生管理处罚条例》、(广汉市例)《广汉人民政府2号令》等。 二、现阶段面临的主要问题 2.1法制建设相对滞后 至今国家仍未出台一部关于城市管理工作的专门性法律，而唯一可以引用的是国务院颁布的行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》。这部条例1992年开始实施，距今已近20年之久，可以说很多地方已与现实脱节。我省虽然制定了一系列地方性法规，终究一是缺乏明确的法律依据，二是规章较粗，范围较大。而执法过程中遇到的新问题、新情况层出不穷，不时发生找不到明确依据、“无法可依”的状况。 2.2体制不够灵活，关系不够顺畅 由于城管执法工作起步相对较晚，各地都在实践当中摸索，尚无一个特定的模式。体制不够灵活是指职责不清，责任不明，各个职能部门之间的关系应该是相互支持、配合、协调，而在实际工作中职责范围从未明确的分清。遇到问题后究竟是谁主、谁次，谁组织、谁配合，只要没有硬性规定，统统都归城管