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德国联邦议院的监督机制 作者：甘超英 作者单位：北京大学法律系 出处：山东人大工作 2003 年第2 期 正文： 德国的立法监督包括联邦议院和联邦参议院所进行的监督及其相应的制度，其中以联邦 议院的监督为主。德国联邦议院对政府的监督总的来说集中于三个层面上。第一层是政治方 向监督；第二层是效率监督；第三层是法律监督。围绕着这三个层面，形成了联邦议院的监 督机制，一般包括下面几项： 1、预算监督 德国引入这种预算监督是在 19 世纪早期的德意志邦联时期的议会。在现代联邦德国， 预算监督分别在预算案的制定和预算案的执行两个层面上进行，实际上是把联邦议院的预算 权当作一种监督工作来行使的结果。在预算案的制定上，首先由联邦政府向联邦议院提出一 份预算计划，后者在预算委员会中组成若干由 2—3 名议员构成的小组委员会(每届议会开会 时即组成，4 年任期中成员不变)进行单项预算审查；最后预算委员会汇总各个单项审议报 告形成总报告向议院提出，通过后就成了议会的预算法案。与其他西方国家不同，德国没有 可由政府自由支配的预备费项目，不仅预算金额要严格保持与决算收入的平衡，而且政府必 须严格按照预算案的规定执行，如有预算外支出的要求，必须由财政部长向议会提出补充拨 款案。预算委员会最常用的一个杀手锏叫做“封杀标记”，即对特定的政府预算资金采取控 制支出的方法。 在预算案的执行上，主要有两个监督机构，一是联邦议院预算委员会下设的一个审计小 组委员会，专门负责审查上一年度预算案地执行情况；一是由联邦议院选举(署长)组成的， 并向议会负责的联邦审计署，作为独立机构，它有准司法性的调查权，与审计小组委员会关 系密切，互相配合。前者主要是对过去一年政府财政收支问题进行监督(抽样审查)，后者不 仅监督前一年的政府收支情况，而且更倾向于对正在执行的政府预算问题进行监督，同时进 一步提出对政府工作效率或经济效益问题的看法，供议会和政府参考。 2、督促作用 联邦议院可以作出决议，要求联邦政府采取某一行动，如要求政府对某些问题提出法律 草案、采取特定的措施、执行某项政策、对某一政策领域的现状及预期的未来发展提出报告， 等等。这被称为“议会的施压权”，也是反对党议会党团常用的监督手段。议会党团通常在 一般的议院政策性辩论中提出设想或要求，经过对决议草案的辩论，在多数议员或议会党团 的支持下，表决通过决议。不过，根据德国基本法的规定，这类决议不具备法律的形式要件， 所以对政府并无法律约束力，只表明议会的愿望和要求，起着督促政府积极行政的作用。由 于联邦政府须基于联邦议院的信任，所以政府通常都对形成决议的联邦议院的意志予以相当 的重视，即使不想按决议要求作出行政行为，也要在议院中解释理由或阐明政府的立场。 3、质询 质询在 1848 年法兰克福宪法草案中成为议会的一项权利。现在德国联邦议院的质询分 为三种形式：大质询、小质询和议员个人质询，每个议员每月有四次质询时间。大质询即议 会党团的质询，由联邦议院至少 5％的议员、议会党团或议会集团以书面形式提出，主要涉 及政府的一般性政策问题或重大的事件。在联邦议院议长把质询案交予政府后，议事规则并 没有规定一个政府答复期限，即假定政府一定会予以答复。所以，如果联邦政府长期拖延答 复或根本不予答复，则一个议会党团或至少 34名议员就可以提出“请求”，要求对有关问题 进行议会辩论。现在，大质询主要是由反对党提出的，如在 1994—1998 年的第 13 届联邦议 院开会期间共提出 156件大质询，其中 140 件是反对党质询，占 89．7％。这种反对党的大 质询被认为是对政府进行监督的必不可少的因素。 小质询也是一种议会党团质询，用于指出政府工作的缺点和议员发泄不满情绪，同时它 主要也是反对党攻击或发难政府的工具，涉及的主要是政府的具体工作问题。在第 13 届联 邦议院开会期间，2070件小质询中，反对党提出的有 2045件，占 98．8％!然而，就其整体 而言，它具有效率监督的性质，对于改进国家行政管理工作不无裨益。对于小质询．政府部 长一般应在 14 天以内予以回答，最长不超过 3 个星期，不必书面答复，也不用付诸辩论。 议员个人质询数量最多，在第 13 届联邦议院共提出 18477 件，也以反对