城市规划体系变革的方向对两规合一的思考杨亮.doc

北京规划建设 85 RESEARCH 研究 自1986年国土管理局成立以来,自上而下的 国土管理体系“画地为牢”,限制了城市的发 展范围,对城市规划管理体系造成了极大的冲 击 1。特别是最近十多年,国土部门政策的日益 强势使得城市规划在城市土地使用的引导控制方 面受到了极大的约束,对城市规划部门的实际地 位造成了很大的负面影响。在媒体和公众意识 里,我国城市规划指引下的城镇化发展占用了 大量耕地,而规划部门则成为耕地减少的众矢之 的 2。毫无疑问,为了适应我国城镇化的飞速发 展,为了克服当前国土、规划职能部门分割所带 来的种种问题,规划体系的变革迫在眉睫。那 么,其方向何在?近来,城市总体规划和土地利 用总体规划“两规合一”的实践工作在上海、武 汉、广州、深圳等城市陆续开展 3-5,给了我们诸 多启示。这种尝试究竟对规划工作有着怎样的作 用?作用多大?本文试就此做出研究。 耕地减少原因与“两规”编制思路分析 耕地减少的实质原因 长期以来,我国的耕地资源数量总体上呈下 降趋势:2001年至2008年的8年中,我国的耕地 面积由19.14亿亩锐减至18.257亿亩,平均每年降 低0.11亿亩 6。表面上看,城镇化进程的重要标志 就是土地性质由农用地转变为城镇建设用地,城 市规划部门应为耕地减少承担责任。但事实真是 如此吗? 造成我国耕地减少的主要因素有四类:农业 城市规划体系变革的方向 ——对“两规合一”的思考 杨　亮 　 类别 20012002200320042005200620072008农业结构调整 (万亩 67.5402.9496.95307.0518.560.37.2837.4建设占用(万亩 245.5294.75343.65439.2318.2387.8282.43287.4生态退耕(万亩 8862138.253355.951099.35585.5509.138.1711.4灾毁耕地(万亩 　— 84.675.694.9580.253.826.8837.2复垦开发(万亩 303.9391.1466.2518.4460550.8293.75344.4耕地减少(万亩 　— 2529.33806.11200.45524.4460.261.0129耕地总量(亿亩 19.14 18.89 18.51 18.37 18.31 18.27 18.26 18.257 结构调整、生态退耕、灾毁耕地和建设占用, 其中前两项是国家将耕地转化为其他园地、林 地、牧草地或其他农用地的措施 7,只有建设占 用的内涵才是城市扩张对耕地占用。从发展趋势 上来看,2006年以前,农业结构调整和生态退耕 造成的耕地净减少量远大于建设占用的影响。 而在2006年后,随着国家政策的调整变化 8,农 业结构调整和生态退耕造成的耕地减少大大降 低,总耕地量也趋于平稳,建设占用才成为占用 耕地量最多的因素(图1。从数据总量上看, 农业结构调整和生态退耕造成的耕地净减少量 (10021.6万亩约为建设占用耕地数量(2598.93万 亩的四倍。 另外,按照《土地管理法》的规定,我国农 村居民可拥有宅基地。而由于政策不力、监管失 位等诸多原因,农村宅基地超规占地、一户多 宅、外出务工长期空置房屋的的现象十分普遍 9。 截止2008年,我国农村居民点用地面积达2.48亿 亩,人均农村居民点用地达到214平方米,远高 于国标规定的150平方米 10,而村庄空置面积超过 1亿亩 11,占用了大量优质耕地,造成了土地资 源的巨大浪费。　 所以,造成我国耕地减少主要原因是耕地转 化为其他非建设性用地以及农村宅基地建设,并 非城市建设和扩张,把耕地减少归罪于城市规划 并不符合实际。城镇化是国家经济发展的必需途 经,其过程中对耕地的占用有一定必然性。若要 附表 2001—2008年四类因素占用耕地统计表 研究 RESEARCH 因耕地的保护归罪于城市规划部门,使得城镇化 发展停滞不前,无异于舍本逐末、因噎废食。 “两规”编制思路分析 毋庸置疑,在如今我国城镇化快速发展和粮 食安全日益重要的背景下,国土和规划部门有着 一个基本的共同目标,就是最大程度集约利用我 国有限的资源和环境,特别是保护好耕地。 土地利用总体规划中,按“以供定需”的逻 图2“两规”发展历程 图1 2001-2008年耕地占用数量统计图 辑实行指标控制方法,首先,中央明确全国需要 多少耕地,作为指标任务分给各省。之后各级行 政单位自上而下逐级落实基本农田的数量,以实 现对城市建设用地规模和耕地数量的严格控制。 似乎这样约束了城市规划的工作,就可以保证 18亿亩耕地的“红线”。其实,这只不过是国土 部门的一厢情愿。理论上看,土地利用总体规划 应属于空间规划的范畴,其对指标的制定应有清 晰的空间依据作为保障。然而,其