中国高技术产业为何赶超美国——五大政策合力综合分.PDF

胡鞍钢，程文银：《中国高技术产业为何赶超美国？—— “五大政策”综合分析框架》，《南 京大学学报》2017 第3 期，第4-14 页。 中国高技术产业为何赶超美国？ —— “五大政策”合力综合分析框架1 胡鞍钢 程文银 （清华大学国情研究院清华大学公共管理学院 北京 100084） [摘要] 三十年来中国高技术产业飞速发展并成功超越美国，其背后原因为何？除了与 美国一样的市场之手以外，中国对高技术产业政策集这一政府之手的恰当运用非常关键，它 不是单一产业政策，而是包含产业政策、竞争政策、创新政策、开放政策、绿色政策等在内 的产业政策集。这五大政策之间的协调及其与产业发展起步、追赶、超越三阶段的互动成为 高技术产业政策集成功的关键，府际政策协调也为产业政策集的成功执行提供了保障。从政 策目标到政策手段，从政策制定到政策执行，形成了一个较为完整政策框架，合力共同推动 高技术产业健康快速发展。 [关键词] 高技术产业；产业政策集；政策框架；产业周期；政策合力 一、引言：从产业政策到产业政策集 20 世纪80 年代中，中国高技术产业开始起步，经过30 年的发展，从无到有、从小到 大、从大到强，进而超过美国。2000-2015 年，中国高技术产业增加值占世界比重从3.16% 提升至29.08%，成功超越美国（为28.94%），成为世界最大高技术产业国。2 为什么中国高技术产业能够超越美国？众所周知，美国是一个典型的自由市场经济，中 国常常被视为非市场经济，政府过度干预市场，多次引发关于产业政策的大辩论，尤其是林 毅夫与张维迎的论战，将其辩论推向高潮。他们之争实际上回到了上世纪30 年代凯恩斯与 哈耶克的论战，其核心依旧是政府与市场的作用之争。由于缺乏对产业政策概念的清晰认识， 其论争常易陷入无谓循环。3 从机会成本的视角来看，如果完全模仿美国的市场之手，而忽视政府之手的作用，则最 好也就是亦步亦趋，根本不可能超越美国，因为中国的市场机制现阶段尚不如美国完善，也 不发达。这就是为什么中国需要两只手，既要尊重市场规律，充分发挥市场在政府配置中的 决定性作用，又要全面实行市场友好的产业政策集，更好发挥政府作用。 本文提出，真正促进产业发展的是一组产业政策集 （Industrial Policy Set），就不是 单一产业政策。将产业政策集界定为：政府为弥补市场失灵，顺应产业发展规律变化，干预 产业经济活动的一套独立系统的、相互协调的政策组合。它有四个具体含义：首先，它是一 个政策集，包括产业政策、竞争政策、创新政策、开放政策、绿色政策等，且不同政策之间 相互协调、相互促进，形成合力。其次，产业政策集的功能在于促进市场发展，弥补市场失 1 胡鞍钢，（1953-），男，北京人, 清华大学国情研究院院长，清华大学公共管理学院教授，E-mail: anganghu@；程文银（通讯作者），（1989-），男，江西人，清华大学公共管理学院 博士生，Email:chengwy16@。本文得到全国哲学社科规划办高端智库建设项目 （20155010298）的支持。 2 数据来源：美国国家科学基金会，详见表1。 3 辩论双方没有一个产业政策成败的统一标准，没有考虑到促进产业发展的政策除了产业政策之外还包括 其他政策，没有考虑到政策形式本身随产业发展而发生的变化，甚至有的将产业政策等同于计划经济等 等，这都是对产业政策的误读。 1 胡鞍钢，程文银：《中国高技术产业为何赶超美国？—— “五大政策”综合分析框架》，《南 京大学学报》2017 第3 期，第4-14 页。 灵，更好发挥市场决定性作用；再次，产业政策集顺应产业发展规律 （如生命周期），适应 产业发展阶段，如起步阶段、追赶阶段、超越阶段，需要不同政策组合；最后，产业政策集 是一套独立系统的政策，普遍的国家干预不等同于产业政策集。4 笼统地谈产业政策或产业政策集是否有效无助于解决实际问题，必须结合特定产业，具 5 6 体问题具体分析。笔者特别选择中国高技术产业这一具体