“征税权”视角下的央地关系.doc

“征税权”视角下的央地关系 “征税权”视角下的央地关系 　　内容摘要 自新中国建国以来，我国一直在对中央地方关系进行调整，这些调整往往也与经济发展的阶段性特征相关。1994年开始的分税制改革强化了中央的集权，其中，国税局的分设更是首次将征税权赋予中央，此后的所得税分享改革和“营改增”都是将征税权由地方转移到中央。征税权的集中虽然能够带来税收收入的增加和税收征管效率的提高，但不可避免地会限制地方发挥“援助之手”的空间，挫伤地方发展经济的积极性，限制企业的成长，以及缩小地区差距的努力。 　　关键词 分税制 国税局 地税局 地方竞争 援助之手 　　分权化改革：央地关系的三次调整 　　新中国自1949年建国以来就一直在不断调整中央与地方的关系，总体来说，其调整方向都是在分权与集权之间徘徊。中国是一个地域广袤、地区差距明显的国家，在这样的国家内部，完全依靠集权的统治方式会面临很多问题。在集权的背景下，如果中央采取“一刀切”的政策就会出现信息不对称，而信息不对称会将中央的政策大打折扣；如果中央试图因地制宜，又会出现中央与地方无休止的讨价还价。反过来说，完全依靠分权的治理方式也是行不通的，历史上有无数的经验表明，过度分权下，中央的政策政令不通，甚至濒临国家分裂的地步。实际上，早在1956年，国家决策层就充分理解了集权与分权的结合，在毛泽东那篇有名的《论十大关系》中，他就明确指出中央与地方关系是十大关系之一，提出“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，这样处理的好处是“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。 　　在这样的背景下，中国开始尝试从集权模式转换到分权模式，自1949年以来一共出现过三次分权化改革。第一次分权改革紧随毛泽东的那篇文章的著名论断，在1958年中央开始将投资的权力下放地方，地方投资几乎不需要中央审批，同时将绝大多数的中央企业下放地方管理，如当时的纺织部的所有企业全部下放、轻工部下放了96.2%，冶金部下放了77.7%，等等。[1]不过由于第一次的分权过度，地方投资项目过多，带来了投资战线过长和经济混乱。这次的分权化改革以“大跃进”的失败告终。第二次的分权改革发生在1969年，这次的改革继续沿用第一次分权改革的经验，如1970年将国务院的直属机构从90个精简为27个，同时中央直属的企业也大量下放给地方政府，部属企业从1965年的10533个减少到1976年的1600个。 　　历经两次彻底的分权改革之后，上世纪80年代的中国与同期的俄罗斯就出现明显的差异。经济学的文献上经常比较这两个国家的转轨绩效，几乎一致地发现中国的转轨比俄罗斯更加成功。不仅如此，与其他前社会主义国家相比，中国的经济转轨也是翘楚。到了上世纪90年代末，很多著名的经济学家开始探寻这背后的原因，其中一个主要的结论是中国的分权化改革扮演了重要的角色，如分权改革硬化了地方政府的财政约束，促使了国有企业改革和对外开放，等等。[2]但是核心问题依然存在，那就是同期的俄罗斯也进行了分权改革，却因为“蹩脚的民主”而彻底失败了。许成钢将之归因于两者改革初期的不同，谓之“M-form”和“U-form”，即在上世纪80年代初，中国的经济结构是“块块”，俄罗斯还保留了“条条”，因此中国可以进行改革和开放的实验，这些实验并不会对其他地方产生任何影响。因为中国的每一个省都是独立完整的经济体系；相反，俄罗斯的每一个地方都是专业化生产某一个产品，而缺乏完善的经济结构，因此俄罗斯是无法进行改革实验的。[3]中国之所以能够形成“M-form”，则完全是因为计划经济年代的两次分权改革，正是这两次较为彻底的分权改革将经济发展权限下放地方政府，各省才有机会和能力塑造自身的工业体系，进而为后来的改革开放奠定基础。 　　上世纪80年代，为了配合改革开放，中国开始了第三次分权，俗称“大包干”或“分灶吃饭”。改革开放是“摸着石头过河”，这意味着没有多少现成的经验可以借鉴，因此需要地方先行先试。但是先行先试在一个完全集权化的体制内是行不通的，中央需要赋予地方足够的经济激励，才能促使地方进行制度创新。在中央地方的财政收入方面，当时的决策层采用了农村领域成功的“承包制”，即地方在完成一定额度的收入上缴之后，可以部分甚至全部留存新增收入，这样的财政激励对地方政府来说是非常强大的，可以调动地方发展经济的积极性。例如，为了鼓励最早开放的广东和福建，这两省的财政政策是“定额上缴”，即无论两省的财政收入新增多少，他们向中央上缴的部分不变，边际留存率高达100%。但是这样的分权政策也带来了很多问题，并由此导致了1994年的分税制改革。 　　国地税分设：分税制的关键改革 　　“大包干”的好处是显而