张国庆公共行政学绪论.ppt

第二节 行政管理学的演进 一般认为，公共行政学发端于十九世纪末期，以威尔逊的《行政学研究》一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们都提出了许多不同的观点。 以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，公共行政学的演进大致可以分为：早期行政研究时期，传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期四个大的历史阶段。 20世纪70年代以来的发展，从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析，或许可以称之为重建或革新行政研究时期。 1 关于本节详细内容，请参见教材第22～47页。 一、早期公共行政研究时期 时间范围：1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前。 代表人物： 威尔逊、古德诺 发展情况：这一时期，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，因而受到了各方面的注意。为公共行政学的进一步发展提供了条件。 实践背景：西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾，保证社会的稳定和均衡地发展。政府及其人员的状况却不能令人满意。人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题。 理论背景：行政学是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。 1. 西方近代政治学说，尤其是国家学说 2. 君主制时代德、奥两国的官房学——又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。 以后逐步演变为公共财政学。 3. 普鲁士的任官制度和英国的文官制度 普鲁士 18世纪初， 英国十九世纪上半叶确立的文官制度为公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，对公共行政学的形成具有直接的推动作用。 4. 西方资产阶级革命时代兴起的行政法学 行政法学最初的宗旨，是要反对和制止封建君主对资产阶级的的强权干涉和掠夺，后来演变为研究行政法律关系的学问。它开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，成为公共行政学的最重要的理论基础之一。在这个意义上行政法学直接促进了公共行政学的产生。 冯•史坦因的行政法理论最早对公共行政学产生了影响。 威尔逊 美国普林斯顿大学教授、校长，新泽西州州长和美国第二十八任总统，代表作《行政学研究》， 1887年发表于《政治科学季刊》。 针对美国政府执行(宪法)的现实困境，威尔逊提出：应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理（Administration）方面。为此，就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。要恢宏政治的功能，就必须纯正政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。 威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法（dichotomy of politics and administration）。 威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。 古德诺 美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和威廉·塔夫脱总统 “经济与效率委员会”顾问。 代表作《政治与行政：对政府的研究》。 古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。 古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务宫和常务宫，并规定常务官在政治上中立。 《政治与行政：对政府的研究》是最早的公共行政学专著之一，它直接和强有力地推动了行政学发展，使公共行政学在独立发展的进程中迈出意义重大的一步。 两分法 一般认为，“两分法”之于公共行政学的意义在于从4个方面提出了关于学科的论证的基础： （1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程； （2）行政研究应当建立在管理的基础上