北京市朝阳区第二社会福利中心PPP项目可行性研究报告.pdfVIP

关于采用PPP 模式运营养老机构的研究报告 一、PPP 模式的内涵及发展 PPP(Public—Private-Partnership)模式，即政府和社会资本合 作模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率， 通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益 共享、风险分担及长期合作关系。 PPP模式起源于欧美国家中私营投资者所开展的道路维修、城市 供水等基础设施项目。PPP 项目的主要参与方包括政府部门、特殊目 的PPP 项目公司（由中标建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资 的第三方组成的股份有限公司）、金融机构等，其典型结构为：政府 部门与特殊目的PPP 项目公司签定特许合同，由特殊目的PPP 项目公 司负责项目筹资、建设与经营，同时政府与银行等金融机构达成协议 （非担保协议），承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关项目 费用，从而为特殊目的公司向金融机构的融资增信。在这种模式下， 政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来促进基础设施 建设及运营，降低政府财政压力，对于私营公司，则可通过经营权转 让、资产证券化等方式实现项目的退出。 PPP在我国并非新鲜事物，上世纪80年代，我国已经开始实施以 BOT(建设—运营一移交)为主要形式的PPP项目，当时主要集中在城市 公用事业，如燃气、交通、供水、污水处理、生态环保、能源设施、 环境整治等多方面，并起到了积极作用。 PPP 模式本质就是融资，其内涵主要体现在以下几个方面： 1、PPP 是一种新型的项目融资模式，其还款来源是项目经营直 接收益以及通过政府扶持所转化的效益，其融资依据主要是项目的预 期收益、资产以及政府扶持力度，而不是项目投资人或发起人的资信， 公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。 2、PPP模式使社会资本更加充分参与基础设施项目中，从而提高 项目运营效率，降低风险。政府与民营企业以特许权协议为基础进行 1 全程合作，民营企业可以参与合作项目的确认、设计和可行性研究等 前期工作中来，既降低了民营企业的投资风险，又能在项目中引入民 营企业的管理方法与运作技术，提高了项目建设效率，还能有效地实 现对项目建设与运行控制，从而较好地保障政府与民营企业各方利 益。 3、PPP模式可以在一定程度上保护民营资本的收益，吸引民营资 本的投入。一般的基础设施项目收益较低、投资回收期长，较难吸引 民营资本的投入，而PPP 模式下，政府可给予参与的民营企业税收优 惠、贷款担保、土地优先开发权等政策扶持作为补偿，从而提高民营 资本投资基础设施项目的积极性。 4、PPP 模式可以减轻政府初期建设投资负担和风险，提高基础 设施建设的服务质量。在PPP 模式下，政府部门和民营企业共同参与 城市基础设施的建设与运营，民营企业的加入可增加项目的资本金， 进而降低项目的资产负债率，分散项目风险，减轻政府的财政负担， 同时双方可以形成互利共赢的长期目标，提高服务质量。 二、PPP 模式应用于养老领域的理论依据、政策依据和积极 作用 1、理论依据 一是养老服务作为准公共品，存在“政府失灵”，亟需引入市场 机制。养老服务作为政府提供的一种准公共品，承担政府对部分集中 供养对象的供养责任，且具有一定的竞争性和排他性。但是这么多年 运行经验表明，政府不是万能的，公办养老机构弊端不少，存在“政 府失灵”，特别是在一些核心大城市，养老机构建设标准较好且价格 较低，需求大于供给，出现“排队”拥挤现象，导致床位紧缺、排队 等侯时间长。从市场规律看，需求决定价格，公办养老机构如果定价 过低，需求大于供给，此时“特权”、“排队”等其他定价方式将会 出现，以弥补现有价格和均衡价格间的差距，导致公办养老机构中“特 权养老”“权利寻租”的现象。如果定价过高，则会将真正有困难、 中低收入群体排除在外。稀缺的机构养老资源并没有得到合理的配置 与利用，存在帕累托改进或优化的余地。因此在多数大城市公办养老 2 机构入住的老年人，一般退休前是公务员或担任领导，或是子女比较 有钱有关系，如此却把更需要政府托底保障的“三无”老人、“五保” 老人、失独老人等弱势的群体排除在外，有违社会公正。在基层，由 于服务质量低下，空置率高，存在较大资源浪费。总之需要引入市场 机制校正“失灵”。