我国农村宅基地“三权分置”法律问题研究.pdf

摘 要 宅基地制度的复杂性与特殊性影响着宅基地 “三权分置”的理论供给与实践 选择。在理论方面，由于缺少明确的法律规定，宅基地 “三权分置”体系存在着 权利虚化、权利内容性质不清等问题，这也导致了“保障宅基地农户资格权和农 民房屋财产权”和 “放活宅基地使用权和农民房屋使用权”等政策目标没有统一 的实施路径，各种理论学说难以达成统一意见。在实践方面，社会经济结构的变 革和农民生产生活方式的改变给传统农村社会带来了强烈的冲击，宅基地闲置、 一户多宅、私自扩建、私下交易、宅基地纠纷难以解决等问题凸显出来，对宅基 地管理提出了更高的要求，如何通过宅基地 “三权分置”去完善宅基地管理制度 的路径成了重点。 从宅基地 “三权分置”的法律内涵出发，充分挖掘宅基地所有权、资格权、 使用权的法律内涵，理解相关权利的立法意义并了解权利所呈现出来的特征。宅 基地 “三权分置”的出台是实现乡村振兴战略的重要制度保障，是宅基地 “两权 分离”的继承与发展，是为了更好地平衡宅基地的保障和财产功能，这也是宅基 地 “三权分置”的必要性所在。依据不同阶段的宅基地制度目标与特征将宅基地 制度变革历史分为宅基地初步确立时期、管理规范化时期、宅基地制度深化改革 时期，总结出其中的特征与规律。了解宅基地 “三权分置”的法律内涵、必要性、 宅基地制度改革的历史变迁能够推动社会去更加冷静、理性地去思考宅基地 “三 权分置”的改革方向。 解决宅基地 “三权分置”法律问题，就是要解决所有权、资格权、使用权的 理论问题以及相关实践问题。需要确立宅基地所有权、资格权、使用权的权能定 位与实现方式，明确宅基地 “三权分置”的坚持集体土地所有制、坚守耕地红线、 保护农民土地权益的基本实施理念，并完善宅基地管理制度的实现路径。 明确宅基地所有权、资格权、使用权的权能定位与实现方式，才能更好地构 建一个逻辑缜密的宅基地 “三权分置”体系。宅基地所有权的权能定位于维护公 平与实现宅基地资源的有效利用，落实集体所有权是宅基地所有权的实现方式， 具体来说是要落实宅基地所有权的处分、收益、管理权能。宅基地资格权的权能 定位于农民身份、财产的保障，申请分配宅基地、资格权保留、征地补偿是资格 权的实现方式。宅基地使用权的权能定位于放活宅基地和农民房屋使用权，拓宽 宅基地使用权流转范围到市县范围内的集体成员并配合法定租赁权制度是放活宅 I 基地使用权的实现方式。 完善宅基地管理制度的实现路径，需在宅基地 “三权分置”过程中实现宅基 地管理制度的创新。第一，多种方式保障农民户有所居，汲取优秀宅基地试点地 区改革经验，根据不同的现实情况灵活采用宅基地分配、集中安置、宅基地换社 保等方式实现农民户有所居。第二，完善宅基地有偿使用制度。对于一户多宅部 分、私自扩建、面积超标部分、非集体成员继承的宅基地等进行按阶段累计计算 收费，以减少宅基地闲置、超标现象。第三、完善宅基地有偿退出制度，细化宅 基地有偿退出的操作规则。将一户多宅部分、闲置、继承而来的宅基地都纳入可 退出范围；对于退出补偿方式采用置换公寓、货币补偿、集中居住等多种方式搭 配以满足不同需求；允许农民资格权保留以提高农民退出意愿；差别化的宅基地 退出与补偿标准，可比照当地建设用地价格、土地评估价格或一定比例的征地补 偿价格；拓宽退出资金来源，构建政府财政、金融机构贷款、社会渠道资金共同 作用的宅基地有偿退出资金循环机制。第四，构建宅基地法定租赁制度以更好地 实现农民房屋财产权。其制度逻辑在于非本集体成员身份的受让人在继承、转让， 抵押宅基地上房屋时，受让人同时取得房屋使用权和宅基地法定租赁权，并向集 体交纳一定费用，到期后宅基地使用权仍归属于农民。第五，创新宅基地规制方 式。善用村民自我规制，加强村民监督与自我管理意识；加强村集体合作规制， 畅通村集体与政府互联互通渠道，提升集体对于宅基地政策的理解，提高宅基地 管理水平。创新政府规制方式 ，树立政府谦抑干预的立法理念，加快宅基地立法 革新。第六，加快宅基地确权登记工作，厘清宅基地权属现状，明确统一登记的 机构、登记内容和规则。 【关键词】农村宅基地；三权分置；宅基地使用权；宅基地有偿退出 II Abstract The comp