从“城中村”的改造看城市化发展道路.pdf

从“城中村”的改造看城市化发展道路 核心提示：“城中村”是中国城市化进程中一个颇具特色的现象。对于“城 中村”的改造，在地方政府、民间和学术界都有着许多不同看法。大体上说，地 方政府一般都倾向于彻底“撒村建居”，即把已经划入城市发展规划之中的原村 落组织改建为城市街道-居委会组织或社区居委会，而将原村集体经济从新建社 区中完全剥离出去，并按现代企业制度... “城中村”是中国城市化进程中一个颇具特色的现象。对于“城中村”的改造， 在地方政府、民间和学术界都有着许多不同看法。大体上说，地方政府一般都倾 向于彻底“撒村建居”，即把已经划入城市发展规划之中的原村落组织改建为城 市街道-居委会组织或社区居委会，而将原村集体经济从新建社区中完全剥离出 去，并按现代企业制度改造那些“村办企业”。而民间，特别是“城中村”居民 本身则对政府观点抱有抵触的态度，在“城中村”实际的改造过程中，这种抵触 情绪更为明显。学术界根据不同的理论依据对此看法也不尽一致。由于“城中村” 现象几乎完全是“中国特色”，因此，本文试图通过结合我国的城市化发展特点 来对此进行分析，谈些自己的看法，以供大家讨论。 一、“城中村”产生的历史背景 改革开放以来，我国的“城市化”进程大体沿着两个方向发展： 第一个方向是乡镇企业和小城镇的发展。1980 年，国务院批转《全国城市 规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展 小城市”的方针，我国进入推进城市化的阶段。20 世纪 80 年代，乡镇企业的崛 起按照“离土不离乡”的原则，不仅吸纳了约 1 亿的农村劳力，同时，也加快了 小城镇发展的步伐。1983 年起，在小城镇发展的基础上实行县改市政策；城市 数从 1978 年的 193 个增至 1991 年的479 个；城市人口比重升至26.4 ％。1984-1988 年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高达 1084 万人①。尤其值得注意的是有 91 ％的所谓“乡镇企业”实际上是村办企业，但却为乡镇建设提供了财源和理由。 1984 年，国家降低设镇标准和放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建 制镇 1983 年底为 2968 个，1991 年突破 1 万个。虽然乡改镇和县改市本身并不 是人口城市化的实质进程，但却为推进城市化创造了部分条件。 20 世纪 90 年代基本还是延续了城镇化发展政策。1990 年 4 月 1 日开始实施 的《城市规划法》中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市” 的方针。县改市在 1992-1994 年形成高峰，直至 1997 年城市数量型增长完成了 一个周期。建制镇的数量也在 1999 年越过 19756 个的峰值出现回调趋势。 1990-1996 年底，城市数由 467 个增至 666 个，城市人口比重升至 29 ％。到 1999 年底城市数稳定在 668 个，城市人口比重达到了 30.9 ％。然而，这时候小城镇发 展的“瓶颈”开始显现：由于小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳容量，成长性明 显不强，到 1996 年末，全国农村建制镇平均人口仅 4520 人，平均非农业人口 2072 人。 第二个方向是“十五”期间出现的中等城市的发展。为解决日益严重的内需 发展不足问题，缓解城乡和区域间日益扩大的差距问题，“十五”(2001-2005 年) 时期，中国政府实施了加快城市化发展的战略。5 年来城市因行政区划调整，城 镇数量减少，城镇规模和质量有所提高。特别是县级市(大多是小城市)减少了 26 座，基本变成中等城市的市辖区。市辖区数量大幅增加，2004 年达到 852 个。 小城镇由于乡镇合并，减少 521 个，2004 年总数为 19171 个，规模和质量均有 所提高②。 “十五”期间城乡新增就业和转移农业劳动力平均每年达到4000 万人的目 标基本达到，城镇化水平由 2000 年的 36.2 ％，提高到2004 的41.76 ％。城镇地 区作为国民经济增长的主导地位和作用更加明显。总体上看，一方面，中国加快 城镇化战略取得了很大的成绩，另一方面由于城镇化进程的复杂性、艰巨性和特 殊性，中国城市化在农村土地征用、城镇建设拆迁、流动人口落户等方面出现了 一些比较突出的问题。其中，“城中村”是一个非常典型的现象。 “城中村”的产生是我国城市化发展中上述两个进程的汇合。一方面，在乡 镇企业，尤其实际是村办企业发展过程中，一些村庄通过自身的非农化努力，特 别是一些所谓“新集体主义”发展积聚了相当的集体资产，成为村落共同体得以 在市场经济