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财政风险及其定性、定量分析 作者：张志超 长期以来人们对经济生活中的风险问题进行了广泛研究，其目的是 为了在自己的活动过程中尽量减少风险，增加确定性，以便节约活动 成本并提高其价值。不过，应该看到，经济科学目前所取得的成就， 远不足以使人们认识全部风险，它只能对人们在经济活动中所采取的 各种方法、所使用的各种手段进行有限的科学评价。 一、经济生活中的财政风险 目前，理论界对财政风险有不同定义：一种提法是，一般而言， 所谓财政风险（1）是指政府不适当的财政活动或财政行为（作为事 件）给政府本身，给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各 种潜在危害的可能性。另一种提法是，“财政风险是专指财政领域中 因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行 遭到破坏的可能性。”（2 ）比较两种说法，不难看出，前一种提法 是假定特定行为主体（政府、公众等）的特定行动（财政活动）引发 了财政风险，那么减少或规避风险的途径主要在于改变行为主体的活 动范围、方式、方法。后一种提法是假定行为主体的活动是合理的， 但该活动的最终结果要受各种客观存在的风险和不确定性因素影响， 而不受行为主体控制。那么，减少或规避风险的主要途径就是改善环 境因素以减轻其对人们行为的不利影响。 据此，人们通常可以把财政风险划分为两个大类：内生性财政风 险和外生性财政风险。我认为，内生性财政风险具有理论意义上的风 险属性，而外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。 更重要的是，财政过程中人们最有可能有效防范、化解的财政风险也 就是内生性风险。只要找到诱发内生性财政风险的比较具体的原因， 然后采取有针对性的制度手段、技术手段，特定财政活动受内生性风 险影响的程度完全可以降低到最低限度。 外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险，如 经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪 费或效率下降的风险。内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利 因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主 要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调。（2 ） 财政立法滞后且有关法规制定不尽合理。（3 ）财政管理制度与专项 管理制度不健全。（4 ）缺乏必要的公共决策过程。（5 ）事前、事后 财政监督不力。（6 ）政府官员道德问题和职业技术问题。如前所述， 相比之下，内生性风险比较容易化解，而外生性风险更难于控制。 在我国，人们通常倾向于按照具体财政活动类型划分财政风险， 这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险：（1）源于收入 方面的财政风险。如中央政府可调控财力不足，主要收入来源不稳定， 财政收入占 GDP 的比重、中央财政收入占国家总财政收入的比重（国 际比较）均偏低，预算外资金膨胀、增长过快的势头尚未得到有效控 制，税基被侵蚀问题长期得不到解决，等等。（2 ）源于支出方面的 财政风险。如支出体制的惯性及经济运行中产生的新问题使财政支出 刚性增长，在民间投资尚未成功的启动情况下，财政投资也仍面临着 继续扩张的压力，财政支出结构不甚合理，财政“越位”和“缺位” 现象并存，等等。（3 ）源于公共投资的财政风险。我国财政支出中 有相当部分用于生产性投资，或资本性投资，这种投资与私人投资在 风险影响方面具有大体相同的性质。（4 ）源于预算赤字的财政风险。 我国的财政赤字存在着长期化、数额大、增长快的问题，尽管我国赤 字率（3 ）与国际安全警戒线标准相比，仍存在一定的扩大空间，但 赤字依存度（4 ）较高则相应增加了政府财政的脆弱性。（5 ）源于国 债管理的财政风险。虽然从债务负担率指标看，我国远低于发达国家 的水平，但这并不意味着我国债务量偏小，债务发行余地大。由于在 我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济 结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国债几乎都要通过发新 债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能 扭转的情况下，国债 规模会像滚雪球一样越滚越大。（6 ）政府财政的公共风险。由于在 我国的经济改革本质上属于政府主导型，这就决定了改革中方方面面 的矛盾和问题都会直接、间接地反映到财政上来，都对财政提出了财 力上的要求，因而我国财政所承担的风险是全方位的，且呈扩大趋势。 （7 ）政府财政的制度风险。目前我国财政体制改革相对滞后，各级 政府财政行为中还有很多盲目的、不规范的行为，比较突出的制度风 险主要表现在：财政体制建设不稳定，各级政府财政预算约束软化， 政府财政决策机制不科学，财政法规建设