计划经济时代的户籍标准制度.docx

在户籍制度形成的初期， 宪法和与户籍制度的有关法规中并没有限制公民流动和迁徙自由的内容。 但在一些政府机关发出的政策条文中， 开始出现了限制人口自由流动与迁徙的迹象： 1952 年 11 月 26 日，《人民日报》发出了关于 盲流 的预警信号：近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市， 应劝阻农民盲目向城市流动。 1953 年 4 月 17 日，政务院下达了 劝止农民盲目流入城市的指示 ，首次以政府的名义阻止农民进城，要求对流入城市的农村劳动力实行计划管理。 1954 年 3 月 12 日，内务部和劳动部又联合发出 关于继续贯彻劝止农民盲目流 入城市的指示 ，重申了前述政务院的通知精神。当时属于小规模和短期现象， 并未造成全局性和长期问题，短期的，所采用的方法也仅仅是 劝阻 。  农民盲目流入城市 仍然因此政府的限制措施也是 1956 年底，形势开始急转直下。中央政府及有关部门从 1956 年的 12 月 30 日到次年的 12 月 18 日之间，连续发布了 9 个限制农民进城的文件 [1]. 文件的内容和措辞越来越严厉。 这在 1957 年 12 月 18 日由中共中央和国务院联署的 关于制止农民盲目外流的指示 中表现得特别明显。该文件要求采取 7 项措施，其主要内容包括：（ 1）各单位在招收工人或临时工（包括搬运工和保姆）时，必须先城市后农村。 必须在农村招收时， 也要经过当地劳动机关的许可并通过农村地 方政府、农业生产合作社有组织地进行。 各地劳动机关和监察部门应对此严加检 查监督。（ 2）乡和农业生产合作社对企图外流的农村人口应切实加以劝阻，对 不事生产、游手好闲、喜欢外跑并且引诱别人外出的人，应严加批评，屡教不改 者交合作社监督劳动。（ 3）在某些铁路沿线或交通要道，应加强对农村人口盲 目外流的劝阻； 在城市和工矿区， 对盲目流入的农村人口要动员其返回原籍， 并 严禁流浪乞讨； 公安机关应严格户口管理， 流入较多的城市应设置收容所， 集中 遣返；应严格控制自由市场的范围， 取缔无照商贩营业和无照车辆运输， 防止农 民弃农经商，进城从事商业投机活动。（ 4）为保证上述措施的落实，有关部门 必须密切配合。冀、鲁、苏、豫、皖 5 省及其他流入人口较多的省、市，应组成 以民政部门为主，有公安、铁道、劳动、交通、监察等部门参加的专门机构负责 处理；共青团、妇联和工会应动员流入城市的青年、 妇女和职工的农村家属返乡。中央各有关部门应分别发出指示，责成所属单位执行。 [2] 这项指示的出台标志着中央政府对农村人口的 盲目外流 不再 温文尔雅 ，堵截农民进城的措施开始升级。 20 天之后的 1958 年 1 月 9 日，毛泽东以主席令颁布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。根据该条例，户籍管理以户为基本单位， 只有当人与住址相结合， 在户口登记机关履行登记后， 法律意义上的 户 才成立；户分为家庭户和集体户； 公民在经常居住的地方登记为常住户口， 一个公民在同一时间只能登记一个常住户口； 公民在常住地市、 县范围以外的地方暂住 3 日以上，须申报暂住登记；婴儿在出生后一个月内须申报出生登记，并随母落户；公 民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口；不 按条例规定申报户口或假报户口者须负法律责任。该《条例》第 10 条规定： 公民由农村迁往城市， 必须持有城市劳动部门的录用证明， 学校的录取证明， 或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手 续。 如此就正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。 正是这一规定， 剥夺了占总人口 85%的农民 -- 随后不久便是所有中国人 -- 的迁徙自由权利。这部严重影响了 20 世纪后半期多数中国人生活乃至命运的基本制度，对社会生活与社会结构产生了极其深远的影响。 它成了后来各行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由的法律依据。 这部行政法规背离了宪法的规定。 在当时的政治气候和时代背景下，人们不可能去追究这一规定的违宪之处。 三、在户籍控制和城乡隔离的背后 政府为什么会采取上述剥夺民众迁徙自由的制度和政策， 这是值得探究的问题。笔者认为，优先发展重工业的发展战略、 计划经济体制和农业集体化的实施，以及城市社会福利制度的建立，是上述制度政策出台的主要背景。 1、优先发展重工业战略和计划经济体制的实施 建国初期，现代工业仅占经济的 10%，农业和手工业占 90%，将近 90%的人口在农村生活或就业。 当时，中国领导人在经济上选择了优先发展重工业的经济战略，在政治上采取了向苏联及社会主义国家 一面倒 的国际关系原则， 朝鲜战