行政监督-1管理运筹学.pdf

行 政 监 督 行政管理过程也就是行政权力的行使过程，行政权力具有的强制性、扩张 性以及执行性等特点使得权力的行使有可能脱离正常的轨道，成为权力行使者为 个人私利服务的工具。为了保证行政权力的行使始终以公共利益为目标，消除个 人私利对行政权力的影响，就需要建立一个全方位的行政监督体系。 一、行政监督的内涵 “监督”，《辞海》里解释为“督察、督促”。英文supervision 的字面意义就 是由上面监视或在上的视察。行政监督可以看作是指依据法律法规对行政机关及 其工作人员履行职责和执行法律的情况所进行的限制、检查、督促和制裁，其目 的是为了保证行政机关及其工作人员行使行政权力的目标、过程及其结果合法和 合理，提高行政管理的效率。行政监督按照监督主体的不同可以分为狭义和广义 的行政监督：前者主要是指行政机关内部所进行的一种监督活动，以保证决策目 标的实现；后者的监督主体除了国家行政机关以外，还包括其他国家机关、社会 团体、政党以及公民个人等。我们在此所谈论的行政监督是一种广义的行政监督， 可以从行政监督主体、客体和监督对象三方面来理解行政监督。 （一）行政监督的主体。 行政监督的主体具有多元性，包括国家机关和非国家机关。国家机关作为行 政监督的主体包括立法机关、司法机关、监察机关、行政机关及其内部的专门行 政监督机构。以国家机关为主体实施的行政监督是国家性行政监督，这类行政监 督的主体和对象都是国家机关，具有法律约束力，能够产生相应的法律后果。非 国家机关作为行政监督的主体包括政党、社会组织、新闻舆论机构和公民个人等， 国家机关以外的主体实施的监督活动可以看作是非国家性的监督。非国家机关作 为监督主体不能对监督对象做出直接产生法律效力的监督行为，只能通过一定方 式引起有监督权的国家权力机关注意，使之采取能产生法律效力的措施。总体而 言，不同的行政监督主体享有不同的监督权，产生不同的监督效果，从而构成了 一个互相补充、互相协调以及纵横交错的监督网络。 （二）行政监督的对象。 只有各级国家行政机关及其工作人员履行职责以及执行法律的活动才属于 行政监督的范畴。 （三）行政监督的内容。 行政监督的主要目的在于保障行政管理在既定的法律法规范围内进行，及时 发现和纠正行政管理过程中的违法乱纪现象，提高行政管理的效率和质量，因此， 行政监督的内容主要包括三个方面：其一，是对行政机关行政决策活动的监督。 其二，是对行政机关行政执行活动的监督。其三，是对行政机关工作人员偷懒和 卸责行为的监督。 二、行政监督制度构建的缘由 行政权力是国家行政机关及其工作人员行使的一种带有强制性的约束他人 行为的能力，权力行使的目的在于代表和维护社会公众的公共利益。这种具有公 共性质的权力来源于社会公众共同意愿的表达，但具体的权力总是由具体的个人 去执行的，执行权力的个人便由此成了掌权者。如果掌权者将个人意志和利益凌 驾于社会公众和组织利益之上，就可能背离权力的行使宗旨；而如果对这种扭曲 权力的行使无制约机制进行控制，政府专制、权力腐败等有违公意的现象都有可 能发生。由此，权力必须受到制约成为任何一个民主国家行政权力运作的基本规 则。 （一）人性恶是监督制度设计的出发点 行政监督终究是对行使权力的行政管理者的监督，如果行政管理者都是大 公无私、胸怀天下大众的品德高尚者，那么监督制度就没有存在的必要了，正如 “人人都是天使，政府就没有必要存在”一样。在关于人性恶的判断上，古今中 外都不乏理论和制度构建。我国古代的荀子和韩非子等思想家都是“人性恶”的 支持者。西方思想家大多崇尚“人性恶”的观点，以此作为制度设计的前提，从 而提出了分权和制衡的治国理念。中外学者关于“人性恶”的判断表明，我们每 个人并不是完美的个体，只要有机会，我们个人都会利用种种手段来谋求自己的 利益，甚至以损害他人利益为代价。鉴于这一点，我们任何时候都不能将国家的 有效治理和公共利益的实现简单地寄托在政府官员良好的道德品质基础之上，为 了防止掌握权力的政府官员滥用权力，损害公共利益，我们就有必要建立起有效 的监督体制，将政府权力的行使纳入法治化的轨道。 （二）预防公共权力异化的客观需要 公共权力是伴随着国家的产生而出现的，一旦出现，公共权力就成为凌驾 于各种社会力量之上的强制性力量。按照社会契约论的观点，公共权力的产生来 自于社会公众的授权，公共权力的行使者与社会公众之间是一种委托代理关系， 权力行使的最终目的是解决