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政事堂制度辨证 王超 唐代中央机构实行三省六部体制，中书主出令，门下掌 封驳，尚书主奉行，这是人所熟知的。但是，作为唐代中央 最高权力机构的政事堂，却很少为人所知，至今并没有被完 全正确地认识。究其根源，早在唐代曾经做过宰相，乂是研 究唐制的专家杜佑，对于当时国家机构之紊乱， 即已感到“繁 而难理” 了。后世学者，既震于杜氏《通典》之权威，复限 于《六典》、《两志》所载政事堂制度之简略，于是延误千 载，含糊不确之论，时有所见。一九七九年版新 《辞海》“政 事堂”条，是这样解释的：“政事堂 唐宋时宰相的总办公 处。唐初始有此名，设在门下省，后迁到中书省。开元十一 年改称中书门下，因宰相名义上即为中书门下省长官之故， 下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房。”这是把唐代中央最高 权力机构政事堂，仅仅看作是“宰相的总办公处”，把国家 一项重要的政治制度，看作是宰相开会办公的场所，其谬误 亦大矣！《中国史研究》一九八二年第三期，载有《唐朝政 事堂制度初探》一文，是多年来专论政事堂制度所仅见的一 篇文字，读后颇有启发。但《初探》一文，对于政事堂制度 一些根本问题，如：政事堂创始的时间， 政事堂制度的形成， 这个制度的基本内容，即政事堂的职权、组织、参加会议的 人员及会议主持者、权力凭证，政事堂的性质，政事堂制度 产生的政治历史背景，等等，也还没有探索清楚。为此，笔 者不揣浅陋，撰文考辨，以就教于方家通人。 一 关于政事堂创始的的时间，历来说法纷纭，莫衷一是。 具有代表性的记载有两种：一是唐代人李华写的《中书政事 堂记》，认为政事堂始于唐高祖武德年间；二是元代马端临 的《文献通考》，含含糊糊地说是“其后乂置政事堂”，推 其事当在唐太宗贞观年间。 笔者于一九八。年曾撰文 《三省制度考略》，那时我对政事堂创始的时间，同意《文 献通考》的看法，认为是在贞观年间。根据就是《通考》的 一段记载：“其后乂置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封 驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后 奏闻。”查《贞观政要》和《资治通鉴?唐纪》，这是唐太 宗贞观元年的事。近两年来，笔者看法有所改变，认为政事 堂创始的时间，应该向前推，至少要推到唐高祖武德年间。 理有以下四点： 第一，李华《中书政事堂记》云：“政事堂者，自武德 以来，常于门下省议事，即以议事之所，谓之政事堂。故长 孙无忌起复授司空，房玄龄起复授左仆射，魏征授太子太师, 皆知门下省事。”这段记述，点明了三个事实：“自武德以 来”已有政事堂。“自武德以来”，当然是指“自武德年间” 以来，而不能理解为割去“武德年间”的“武德以后”，这 是显而易见的。自武德以来，宰相已“常于门下省议事”。 既是已“常于”，就可以肯定不是什么新制度；既不是新制 度，当然就不会是“武德以后”才有政事堂。自北朝以来， 门下省地位特重，,诏旨之行，一门下”。因有宰相“常于 门下省议事”的惯例，“故长孙无忌”，就是说，“所以” 长孙无忌、房玄龄、魏征三大臣“皆知门下省事”。这里是 无论如何得不出因为三大臣“皆知门下省事”，才有政事堂 的结 论来的。 其次，《资治通鉴》云：“故事，宰相于门下省议事， 谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太 子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中 书省。”既成“故事”，表明这种做法已经成为国务活动中 的一种习惯法。所以，在中国政治制度史上，“故事”与“制 度”往往是同义语。因为有此约定俗成的习惯法，故长孙无 忌等三大臣才“皆知门下省事”。因此，无论从国务活动的 常规制度看，还是纯从语法结构去分析，都说明政事堂之设 立早在贞观之前，而不可能是在长孙无忌等三大臣“皆知门 下省事”的同时。 再次，从隋唐制度渊源于北朝考之。著名史学家陈寅恪 先生在论述隋唐制度渊源时指出：“若能注意’高齐创业， 亦遵后魏’，’高祖践极，复废周官，还依汉魏’，及’唐 之官制大体皆沿隋故’数语，则隋唐官制之系统渊源已得其 要领。”唐初多沿隋制。实行宰相集体议事制度，三省长官 共议国政，不能没有议政场所，所以，“自武德以来，常于 门下省议事”，并且即以议事之所，“谓之政事堂”。这时 政事堂，所以设在门下省，是因为自北朝以来，“诏旨之行， 一门下”，“军国大政，万机之事，无不预焉”。可见，在 北朝时门下省权尊势隆，在国务活动中自然成为军国大政决 策之所。因此，政事堂议政起始的时间，只能往贞观、武德 以前推，很可能在 北朝、隋代即有此制，而不可能是在武德以后的贞观年 间。《通典》与〈〈旧唐书》均载：“旧制，宰相常于门下省 议事，谓之’政事堂’。” “旧制”，即已表明不是新制， 而是过去很可能是北朝或隋以来已有的制度。〈〈旧唐书》多 以国史实录编写成书，“旧制”是唐初人对北朝以来旧制的 习惯用语。 最后，从唐代宰相制