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论中央银行金融监管的功能定位 作者：李晓洁 摘要：各国金融实践的发展证明，中央银行对金融机构准入、退出的 监管并不总是有效的。中央银行执行金融监管职能过程中存在看监管 误区——监管的滞后、监管的宽容及作为最后贷款人导致的金融机构 的道德风险。因此，完善我国的金融监管体系，有必要重新审视中央 银行的监管行为以及在金融监管中的地位。 金融业的发展有着独特的个性，巨大外部效应显示其内在不稳定 性，信息公布的非对称加剧了集体行为的非理性并放大了外部效应。 这些因素共同孕育着金融机构的破产、关闭，乃至存在引发巨大金融 动荡乃至崩溃的可能。这种可能性的存在以及崩溃可能引发的重大后 果，促使金融机构的安全与稳定日益成为金融业发展的焦点。既然金 融业不能实现自我稳定，从外部环境强制实现，由中央银行对金融机 构的市场准入、日常监管以及市场退出实施一揽子监管就显得尤为必 要。从理论角度探讨，通过对金融机构的监管，中央银行在改变信息 公布的非对称性、切断集体行为的非理性发展从而化解金融的系统性 风险，维护公开、公平、公正、规范的微观交易环境，保证金融安全 稳定的发展应当是有可能的。然而，各国金融监管发展实践并不乐观。 中央银行执行金融监管职能过程中存在的监管误区，使我们有必要重 新审视中央银行在金融监管中的功能定位。 监管误区之一：监管的滞后 中央银行借助于政府授予的行政权力，以现场检查与非现场检查 方式应当可以强制实现更多的信息供给，使金融机构经营和财务风险 能够得到及时反映和处置，然而，金融监管的实践告诉我们，中央银 行的监管并不充分、及时。相反，监管存在着严重的滞后，具体表现 在对风险与危机认识的滞后以及行动的滞后。 各国中央银行不同程度地依赖金融机构质量评级体系运行来及 时识别金融机构的风险和危机，确保整个金融体系的安全，其中，最 著名的是兼顾商业银行业务运营各个方面的骆驼体系(CAMELS)，对 资本充足性(Capital Adequacy) 、资产质量(Asset Quality、管理 水平(Management)、赢利能力(Earnings)、流动性(Liquidity) 以及敏感 度(Sensitivity)六个指标均规定严格的标准量值。然而，对金融机构风 险的识别毕竞是以中央银行能够实现的连续、准确、有效的信息供给 为基础的。信息只有及时收集、处理和分析后提供的结果才具备指导 意义。由于监管成本方面的原因，对问题银行每半年一次、正常银行 约一年至一年半一次的检查不能保证信息供给的及时性与连续性。过 长的检查间隔期限所提供的信息决定着评级体系的指标量值的价值 也大大低于其理论价值，金融机构的风险与危机无法得到及时的反 应，从而弱化了金融监管当局对风险的识别能力。 金融机构质量评级体系、中央银行的检查频率关系着对风险认识 的及时性与准确性，然而，即使中央银行能够克服这方面的困难，也 不意味着中央银行化解风险的行动是迅速而有效的。推迟对问题银行 的解决，加大了滞后处置危机的成本。美国与日本银行监管历史进程 提供了一些教训。70 年代末的高通胀与高利率，暴露了美国储蓄与 贷款机构借短贷长的潜在弱点并导致 80 年代大批储贷机构亏损严 重、支付困难。美联储犹豫不决的态度导致克服风险时机的延误，造 成 1000 亿美元的损失；同样，日本在处置问题银行方面也犯了类似 的错误，处理银行风险曾错过两次机会，第一次是 1992 年，日本泡 沫经济崩溃不久；第二次是 1995 年至 1996 年集中处理住宅金融专门 公司的不良债权问题时期。1998 年 12 月日本经济企划厅承认，日本 经济陷入严重危机的主要原因是政府延误了银行不良债权的处置而 使泡沫经济的后遗症进一步恶化，使日本损失了近十年的时间，加重 了处置问题银行不良债权的成本。 监管误区之二：监管的宽容 中央银行在执行监管职能时，其监管人员与金融危机损失的最终 承担者——纳税人形成了隐含代理委托关系，当监管者与纳税人在追 求对经济的成本最小化时的动机不一致时，监管的宽容就会发生。在 隐含代理委托契约中，代理人——监管者应当从委托人——纳税人利 益出发，严格限制持有过度风险的资产，实行充足资本金要求，不能 采取让无力偿债机构继续营业的监管宽容态度。然而，由于存在着代 理委托关系，监管人有反其道而行之的动机。出于逃避监管不善的指 责，监管人经常地放松对银行的资本要求和对银行持有风险资产的限 制，实行监管的宽容，从而隐瞒无力偿债银行的问题，寄希望于问题 的自动消失；监管人