城市治理绩效评估的模式比较_以北京市朝阳区和美国巴尔第摩市为例_杨宏山.pdf

Governance Ways 治理之道 城市治理绩效评估的模式比较 ——以北京市朝阳区和美国巴尔第摩市为例 中国人民大学公共管理学院教授 杨宏山 公共财政与公共政策研究所副所长 绩效评估是中国城市治理创新的一个重要领域。作为 一种管理工具，绩效评估对于强化行政部门的责任意识， 提升政府回应性和服务效率，促使政府部门贴近基层、贴 近群众具有重要作用。近年来，在住建部的推动下，中国 很多城市通过建设网格化管理系统，形成了中国特色的城 市治理绩效评估模式。进入 21世纪以来，美国很多城市也在 利用信息技术，构建基于市政热线的部门绩效评估系统。 这里选取北京市朝阳区网格化管理系统和美国巴尔第摩市 CitiStat 系统为案例，通过对两者的运作机制和实际效果进行 对比分析，提出完善我国城市治理绩效评估的制度安排。 1 城市治理绩效评估的价值导向 城市治理绩效评估基于“不测评就无以改进”的理 念，通过绩效测量和评价促使各部门提升组织绩效、增强 公共责任意识、改进资源配置、加强过程控制。从价值定 位看，政府绩效评估存在内部控制和外部责任两种导向。 内部控制导向以提升执行力为核心关注，它在行政系统内 部签署绩效合同，通过自上而下的途径开展绩效测量和考 评，促使各部门及官员改进工作，提升执行效率和公共服 26 / 国家治理 务质量。早期的政府绩效评估普遍注重内部控制，绩效评 估成为上级控制下级的一种工具。 外部责任导向以提升社会满意度为诉求，它凸显了政 府的社会责任，反映了政府与社会互动的价值取向。 20世纪 90年代以来，随着“顾客导向、质量为本”成为 行政改革的主题，西方城市治理在注重内部控制的同时， 更加强调公众参与，凸显外部责任对政府部门的约束。在 外部责任导向下，城市治理绩效评估以公众满意度为第一 目标，而行政效率则是第二位的，因为效率只有在满足公 众需求时才有意义。外部责任导向的绩效评估主要通过民 意调查、用户调查、市民投诉等方式进行绩效测量。 2 城市治理绩效评估的典型案例 为提高城市治理水平，北京市 2004 年开始探索建设网 格化管理系统，通过划分单元网格并配置专门的监督员队 伍，强化对行政部门履行职责不到位的监督力度。 2005 年， 住建部在全国范围内推广网格化管理模式，北京市也将这 一管理创新推广到整个城区。目前，城六区和近郊区已全面 建成网格化管理系统。这里以北京市朝阳区网格化管理系统 为案例，并与美国巴尔第摩市 CitiStat 系统进行比较分析。 北京市朝阳区网格化管理系统 北京市网格化管理系统由各区分别建设和运行。朝阳 区辖区面积 470 平方公里，现有常住人口 392 万人，是北京市 城六区中面积最大、人口最多的行政区，也是北京国际化 程度最高的城区。 2005 年，朝阳区开始建设网格化管理系 统。它依据监督权与执法权相分离的原则，设立专门的监 2015.04 / 第 15期27 Governance Ways 治理之道 督指挥中心，负责对城市运行出现的问题进行立案监督，根 据立案量和处置情况对各部门进行绩效评估。 网格化管理系统的构成要素主要有四点：一是单元网 格。单元网格是网格化管理的最小空间单位。它一般以社区 为基础，将城区划分为若干个边界清晰的空间单元。每个监 督员负责巡逻几个单元网格，从而保证城市运行监管不留死 角。二是监督员。监督员负责在单元网格内巡逻，一旦发 现市政设施、公共服务和社会治理存在问题，立即用专门 配置的手机向监督指挥中心上报问题信息。截至 2014 年底， 朝阳区城市管理监督指挥中心聘有 1400多名专职监督员。三 是非紧急救助热线。为方便公众参与，朝阳区对工商、市 政、房管等多个部门的