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“碳中和”目标下的中国城市之变 作者：一气贯长空 城市是现代文明的标志，是推进低碳经济转型、推动经济社会高质量发展的重要空间和行动单元。 我国政府高度重视发挥城市在落实气候行动目标中的积极性和创造性，国家发展改革委于2010年起先后启动三批低碳城市试点工作。整体来看，低碳城市试点政策在降低碳排放强度、促进技术创新等方面都发挥了重要积极作用。碳达峰碳中和是“十四五”及未来更长一段时期内我国经济社会发展的主基调，低碳城市建设将继续发挥引领示范作用。 01 抓住碳中和机遇，打造城市发展新引擎 2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是我国为应对全球气候变化而作出的庄严承诺，也是“十四五”和2035远景时期经济社会发展的主要目标之一。城市地区承载着我国60%的常住人口，碳排放量占总量的70%以上，必然在碳达峰碳中和进程中扮演更重要角色。 第一，碳达峰政策框架逐步明晰，“硬约束”下低碳城市将继续发挥引领示范作用。2021年度政府工作报告将“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”列为重点工作，并要求“制定2030年前碳排放达峰行动方案”。在此背景下，中央相关部委已经明确要求各地制定出台切合本地区的碳达峰行动规划，生态环境部表示将碳达峰工作进程效果纳入中央环保督查，这意味着各地都将研究制定并严格执行碳达峰的时间表、路线图。城市作为“先行者”，更应加快探索低碳减排与经济增长的共赢路径，强化推进双碳目标信心，争取在碳中和道路上成为表率与引领。 第二，碳达峰政策支持力度不断提升，低碳城市迎来绿色转型战略窗口期。行政层面，各地将编制专项规划以及落实编制碳达峰碳中和方案，大力推进电工业、建筑和交通等重点领域低碳转型。市场层面，涉及2225家发电企业的全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动，全国碳排放权交易市场即将上线。其他方面，双碳目标正带动产业、技术、商业模式及全社会环保理念的全面变革，将形成绿色发展的政策合力，改善低碳城市建设中政府唱“独角戏”的现象。 第三，低碳试点政策经过探索总结，其有益尝试有望进一步扩散。政策试点一般包含“先行先试”和“由点到面”两个阶段，政策“试点–扩散”的过程从本质上是我国政策创新与扩散的过程，目前已开展的三批低碳城市试点工作就遵循着这样的政策逻辑。试点的意义是试出问题、解决问题、积累经验，从前三批试点城市评估结果来看，试点城市取得了节能减排成效，理清了政策实施脉络，也暴露了目标设定、动力转换等问题。双碳目标下低碳城市试点将成为有力政策工具，积累的经验也为其他城市提供有益借鉴。 围绕双碳目标，各城市应当实事求是，因地制宜，制定差异化、精准化的达峰目标和路径。第一，科学分区。碳达峰目标往往基于区域进行分解，而我国地域广袤，城镇化和工业化水平存在显著区域差异。考虑到空间异质性，排放目标的制定不能一刀切，需制定差异化分批次达峰路径。第二，合理择时。考虑到不同城市在经济发展水平、能源结构、产业结构等方面的明显差别，已达峰城市应开始布局碳中和目标，其他城市的达峰时间也须与国家、区域的目标相衔接。 对于工业主导型城市（第二产业主导），要聚焦能源优化和产业结构升级，积极运用低碳技术改造和提升传统产业，提高资源利用效率，协同推进大气污染控制与二氧化碳减排；对于消费主导型城市（第三产业主导），聚焦建筑、交通领域低碳发展与碳排放控制，引领消费侧改革，改变消费行为，建立新型达峰示范区；对于综合发展型城市（第二产业第三产业相对均衡），聚焦工业、能源、建筑、交通四大重点部门的碳排放控制，构建多元化产业体系；对于生态优先型城市（生态良好的重点生态功能区），聚焦生态保护和生态修复，建立产业生态化和生态产业化的生态经济体系，发展创新型绿色经济。 具体行动上，综合低碳试点城市的建设经验，双碳目标导向下的低碳城市建设包括四个方面内容： 第一，明确城市发展规划，因地制宜制定碳达峰时间表、路线图。已达峰的城市如北京、深圳等要制定面向2050年的碳中和路线图。 第二，完善激励相容的政策体系。命令控制型、财税激励型、市场导向型与公众参与型政策应当协同使用，在政府落实“十四五”节能减碳目标的同时，也需要加快全国性碳交易市场的建设，引导绿色金融的发展，运用总量控制与配额交易相结合的方式激励更多微观主体参与其中。 第三，强化目标管理体系。加快碳排放统计和核算能力建设，健全核查监督体系及处罚机制，提升碳核查的公开透明度。 第四，开展绩效评价。碳达峰被纳入中央环保督察将提升地方推进碳达峰积极性，同时应辅以适当的财政鼓励和政绩激励，从正反两方面为低碳城市建设的质量控制过程（PDCA）提供良好闭环。 02 低碳发展与经济发展并不矛盾 低碳转型不是对经济发展的阻碍，而是构建新发展格局，推动经济高质量发展的必然要求，是寻求更具包容性、经济韧性的可持续增长方式的必经之路。 一方面