关于开发区管理体制的探索与思考.doc

关于开发区管理体制的探索与思考 一、国内开发区管理体制的模式 1、管理体制的基本模式。我国开发区管理体制可以归纳为 三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的 派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提 供服务，还拥有一定的行政审批权。因此，其机构和人员编制 比行政区管理体制要精简得多。大部分开发区在建设初期采取 这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点 是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马, 内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。三是以企业 为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组 织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一 个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公 共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税 收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商 业用地开发收入来补偿。 开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模 式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发 经营由独立的开发公司承担。如，苏州工业园区实行完全的政 企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开 发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获 准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让 或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片 开发方面有比较明显的优势。另一种是政企合一的开发模式。 这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功 能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这 种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在 建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不 分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政 企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。 2、开发区管理体制的变化趋势。随着开发区的发展和功能 转化，开发区的管理体制也随之变化，主要呈现几个趋势。一 是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制 转化。经过多年的发展，有些开发区的规划用地已经基本布满, 需要扩大规模；一些独立的新开开发区已经由原来单纯的制造 加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，经济技术开 发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府 管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制 开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如，上海浦东开发 区管委会转为浦东行政区政府。二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不 仅有国家级经济技术开发区和高新技术开发区，还有省、市级 开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开 始把分散的开发区逐步集中起来管理。但是，各地采取不同的 管理方式，效果不同，有些集中是貌合神离，主要问题是缺乏 有效的利益协调机制，只是形式上的单元合并。其结果是增加 管理层次，出现双重领导，实际上并没有真正解决分散竞争问 题。三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度和产 业竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投 资者。目前，各地各种园区的免税政策已经大同小异，有些地 区减免税已经达到8?10年，甚至实行零地价，增加政策优惠 的余地不大。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变 成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。目前，国内几个主 要开发区在制度建设和转变政府职能方面开展比、学、赶、 超”的竞争。如，北京出台了 “中关村科技园区条例”，上海 出台了 张江科技园区发展的若干规定”等等。四是一区多 发展专业园区。目前随着开发区地域扩大，许多地区开始进行 开发区内部功能分工，发展专业同区。女口，杭州的经济技术开 发区分为高校园,医药园等；深圳建设高新技术产业带，对不同区片进行功能划分:北京的一区五园中有科技试验经济 发区分为高校园, 医药园 等；深圳建设高新技术产业带，对不 同区片进行功能划分: 北京的一区五园 中有科技试验 经济 技术开发区、电子城等。 二、影响开发区管理体制的主要因素 1、开发区功能定位的影响。开发区管理体制与开发区的区 划、功能定位有关。目前，我国的开发区区划有三种基本形式: 一是独立的新区。在人口稀少的地区开辟一个新区，其主要功 能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市的 延伸和扩展。通常采取准政府体制，管委会具有相对独立的管 理权限，并以经济开发管理职能为主。二是小开发区带大行政 区。在老区内设立开发区，开发区管理部门不仅负责新区经济 开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开 发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空 间。在这种情况下，开发区的管理机构不论是采取行政区管理