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论美国内战时期自由民局的创建 论美国内战时期自由民局的创建 摘要：内战期间，大量逃奴及获得自由的数百万黑人无以为生。起初，是联邦军队、民间团体及慈善组织采取种种措施帮助他们生存。军队及民间力量的不足促使联邦政府承担起解决黑人生活问题的责任，国会对建立自由民局的必要性、合宪性等问题进行了辩论，支持建立者获得微弱优势，最终建立起统一的帮助自由民、难民重建社会生活与生产秩序的联邦机构自由民局。它的创建是美国福利制度发展史上的突破，预示了联邦制下权力布局的改变。 关键词：自由民局；美国内战；合宪性；美国联邦福利机构；美国国会 中图分类号：K712.43 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2021）01?0223?06 自由民局是美国历史上第一个联邦福利机构，①其全称为“难民、自由民及被遗弃土地管理局”，隶属陆军部。它是1865年3月3日距离内战结束十多天时建立的，主要任务是战后监督和处理内战期间一切被遗弃的土地，处理与难民及自由民（内战中被解放的黑奴）相关的一切问题。那么，为什么在内战即将结束时成立这一联邦机构？它是怎样建立起来的？在美国学者的一些著作中有零散的分析。②而在国内学术界尚未见到对此问题的专门探讨。该局的创建不仅仅是迫于解决当时所面临的社会问题，更重要的是其建立涉及到美国的宪政体制，所以，国会对它建立的必要性、合宪性进行了辩论。鉴于此，本文拟对促成自由民局创建的相关因素以及国会对建立该机构的论辩进行探讨，以期丰富国内史学界对美国内战与南方重建史乃至联邦体制演变史的认识。 内战的爆发，打乱了美国南方原来的社会秩序。一方面，一些奴隶主因战争而逃跑，很多奴隶处于无人管的状态；另一方面，很多奴隶认为跟随联邦军队就是走向解放，故大量奴隶逃亡到联邦战线的阵地内。对此，约翰?伊顿曾说：“这些大队人马来到我们身边，如同搬来了一座座城市。”③[1]（28）内战中，逃亡奴隶总数达到50万人以上。[2]（235）《解放黑奴宣言》的颁布又使叛乱州几百万奴隶获得自由。无论是逃奴还是自由民，他们虽摆脱了主人的控制，但他们将如何维持生存成为联邦政府面临的一大难题。可以说，黑人生活问题的迫切需要解决以及与此紧密相连的社会生产秩序的亟待恢复，是促使联邦政府建立自由民局的根本原因。时值内战期间，联邦军队、民间团体等对解决黑人的生活问题进行了最初的尝试，这些尝试既说明联邦军队及民间团体在促使联邦政府承担起救助黑人责任方面发挥过一定的作用，同时也说明他们对数百万黑人生活问题的解决能力有限。 联邦军队将领面对着数量庞大的黑人难民，采取了一系列维持他们生存的措施。这些措施都是临时性的，涉及到的地区和人数均非常有限。譬如，有的将领把逃奴视为战时“违禁品”，[3]（16）将他们留在军营干活；有的将领在自己管理的土地上采用雇佣劳动。在新奥尔良，本杰明?F?巴特勒将军指定专人管理被遗弃的土地，允许黑人耕种，规定头等劳力每天工作10小时，每月工资10美元。[4]（107）1862年底，格兰特将军派专人在“大交叉点”收容黑人，让他们从事采摘棉花的工作，每摘一磅棉花发给1角2分的报酬，留在该地区效忠于联邦的种植园主也有权利按此条件雇佣黑人。[5]（347?348）有的将领要求黑人与种植园主签订带有一定强制性的劳动合同。1862年春，在联邦军队占领了路易斯安那州大部分盛产甘蔗的地区后，本杰明?F?巴特勒将军要求那些从种植园逃跑的奴隶以及仍在种植园的反抗者，继续在“忠诚”的主人的土地上劳动，与主人签订年度劳动合同。主人必须提供固定的工资、口粮和必需的医疗，禁止肉体体罚。[6]（55）后来纳撒尼尔?P?班克斯将军在被占领的路易斯安那州扩大本杰明?F?巴特勒计划的应用范围。他宣布：前奴隶必须避免流浪和闲逛。军队“劝诱”他们与种植园主签订年度合同，他们将得到农作物收成的5%或每月3美元的工资，还有口粮、住所及医疗。他们一旦被雇佣，没有雇主的允许不得随意离开种植 园。[6]（55）该制度在实行高峰时，涉及到大约1 500个种植园里的50 000名黑人劳动者。[1]（56） 还有的将领临时将土地分配给黑人使用，但黑人没有所有权。1865年1月16日，谢尔曼将军发布了第15号特别战地命令，规定：“从查尔斯顿以南的岛屿沿海30英里河川两岸，被遗弃的稻田及佛罗里达州圣约翰河两岸的田野都予以保留，划归由于战争行动及合众国总统的宣言而获得解放的黑人……居住”，“每户黑人都将拥有一块不超过40英亩的可耕地……直到他们能够自己或者国会规定他们的所有权以前，由军事当局保护他们的土地所有权。”[7]（350）该命令使大约40 000名黑人在上述土地上安家落户，当时共有485 000英亩的土地被分给黑人，并开始生 产。[5]（350）