债务融资的风险管理与规范发展.docVIP

债务融资的风险管理与规范发展 地方政府债务融资有力地促进了经济发展 从世界各国的情况看，因许多公益性、准公益性设施的受益范围限于某一区域，地方政府往往是这些设施的主要投资主体。例如，美国2007年州和地方政府的基础设施投资为3400亿美元，而联邦政府投资仅为1230亿美元。由于基础设施建设投资额大且需要适度超前建设，如果仅靠地方政府当期财力，常常会出现较大资金缺口。各国解决这一难题的成功经验，是建立包括政府资金和各种社会资金在内的多元化、多层次的地方政府融资体系。在政府资金中，有中央的财政转移资金，也有地方的财税收入、收费收入、土地等国有资产的经营收入、公益性投资基金等。在社会资金中，不仅有来自政策性银行、商业性银行的贷款，还有市政债券、PPP、ABS等项目融资方式所筹集的资金。各国经验表明，多元化融资渠道的建立，既可解决地方政府建设资金不足的问题，也有助于降低融资成本。 财政分权、地区间竞争刺激地方政府的融资需求 财政分权与经济发展程度之间存在着一定关联性，发达国家的财政分权程度普遍高于发展中国家。当经济发展水平较低时，地方政府往往无力承担大型基础设施项目，通常由中央政府集中全国财力来建设。当经济发展到一定阶段后，地方政府财力增强，私人资本在公共建设领域也较活跃，中央政府关注重点会从经济建设领域转移到公共服务领域，相应地，地方政府在基础设施建设中会承担更多责任。近年来，随着经济发展，许多国家出现了财政分权化趋势。财政分权将更多的公共投资责任下放到了地方政府，地方政府建设资金需求与财政能力间的缺口越来越大，使地方政府不得不更多地依赖资本市场融资。随着国际资本在地区间流动性的增强，地方政府为扩大税基而竞相争夺资本。为改善投资环境，吸引外资，地方政府的融资愿望更加强烈。 地方债务融资带来的风险 理论与各国实践都表明，地方政府适度债务融资对发展有益，但必须以“规模适度、结构适当、用得合理”为前提。如果举债过度，债务组合、债务资金用途不当，会增加地方债的风险暴露度，并有可能危及国家层面的宏观稳定。在一些发展中国家或经济转轨国家，由于地方政府债务约束机制不健全，加之中央政府的债务风险管理不到位，地方政府融资就会出现比较严重的道德风险。地方政府债务规模迅速扩大，极有可能引发地方信用危机，并最终转移给中央政府，引发全国性债务危机，如上个世纪的阿根廷、巴西、墨西哥等国。债务规模过大时，即使不发生债务危机，经济发展的基本面也会受到严重影响。例如，债务规模过大时，政府要保证财政的可持续性，就要不断加税，或者减少支出，这都会使经济增速下降（RobertBarro，1979年）。地方债务风险的另一个原因，是债务资金用来消费而非用于投资。债务用来干什么，从根本上决定了债务的偿还能力。匈牙利、印度、俄罗斯等国借钱弥补经常性赤字，希腊等欧洲国家举债用于公共消费，当这类“寅食卯粮”的债务不断积累时，危机就难以避免。此外，不合理的债务组合，比如，一定时期内债务到期率、短期债务占比过高，也可能带来展期风险。20世纪90年代，墨西哥、俄罗斯两国地方政府在危机爆发前都拥有风险性的债务组合。当宏观经济出现问题时，这些债务组合抗风险能力低的弱点就会充分暴露出来，由此引发大规模地方债务危机。 防范地方政府债务风险的长效机制 （一）清晰界定中央与地方政府的财政权责1、合理界定财政权力地方政府作为地方性公共投资的主要承担者，应拥有与其事权相匹配的财权和税收自主权。如果在征集自有收入方面没有被赋予足够的自主权，为维持其公共支出与投资的需要，地方政府就可能不得不通过各种方式进行债务融资，从而导致债务规模扩大，财政风险增加。2、清晰界定偿债责任只有清晰界定中央与地方政府责任边界后，地方政府在投融资决策时才会充分考虑财政风险。如果责权界定不清，地方政府就会自恃有中央财政“兜底”，而出现盲目举债冲动。例如，日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因，就是中央政府对地方债务存在着暗示性担保。有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产，但其债务都是由中央政府偿还的。这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款。（二）建立立体的、多层次的债务监管体制地方政府融资较普遍地存在“利益内部化、风险外部化”等道德风险问题，这会带来地方政府的过度融资冲动。因此，需要健全的监管体系对地方政府融资活动进行必要的约束与规范。建立立体的、多层次的债务监管体制，使地方政府债务融资受到法律、政府行为规则、市场纪律的约束，是有效防范债务风险的关键。在中央一级，有专门的风险调控机构进行调控、管理，有专门独立的风险监管机构如审计署、债务管理办公室等，对债务融资进行内部监管。在行政部门之外，有国会对预算决策的监督、制衡。在政府体