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关于土地一级开发流程的分析
目录
一、土地一级开发简要流程1
二、土地一级开发内容2
三、土地一级开发的模式2
(一)完全政府运作的模式3
(二)完全市场运作模式3
(三)政府主导的市场化运作模式4
四、土地一级开发法律要素4
(一)法律主体4
(二)法律关系5
五、土地一级开发风险和防范措施6
(一)法律关系界定不准带来的风险6
(二)其它风险7
(三)风险防范措施8
土地一级开发,是指由政府或其授权委托的企业,对一定区域范围内的城市
国有土地(毛地)或乡村集体土地 (生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿,
并进行适当的市政配套设施建设,使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五
通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地),再对熟地进行有偿出让或转让的
过程。
注:(1)在本文中,一级开发企业即指城投公司;(2)请重点阅读正文中
加粗部分。
一、土地一级开发简要流程
1、由土地所有者给上一级行政主管部门申报《土地整理申请》;
2、由上一级土地主管部门审核批准同意土地处理,并向土地整理和储备中
心正式行文批准;
3、土地整理和储备中心审核评估通过,并向市级土地联席会议申报,并通
过联席会议审议通过下发到区土地整理储备中心;
4、土地整理储备中心招标;(此步骤以下城投公司可以成为主要参与方或实
施人)
5、一级开发企业中标实施;
6、土地整治后(三通一平、五通一平、七通一平,视情况而定)交由土地
储备中心上市;
7、二级开发完成投入使用之前完成管网,道路、水、电、通讯等。
二、土地一级开发内容
1、办理各种政府审批手续,包括规划、项目核准(立项)、征地、拆迁、市
政建设审批(包括交评、环评);
2、实施征地工作;(此部分以下城投公司可以成为主要参与方或实施人,可
与政府签订合同,约定毛利率等收益保证事项)
3、实施拆迁工作;
4、完成地上物拆除(注:树木可以留给二级开发商完成)、地下构筑物拆移、
渣土清运、围墙施工、场地平整等工作;
5、实施市政建设;
6、招标人认为可由中标人承担的其他一级开发工作。
三、土地一级开发的模式
现行的主导模式是第三种,政府主导的市场化运作模式。
(一)完全政府运作的模式
政府作为土地的所有者代表,将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项
职能,由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非
盈利性政府职能部门,保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现,而不能
利用这种特权去谋取自身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项
拨款进行土地一级开发,开发完成后或将预期的熟地交由土地治理部门,面向市
场以招拍挂方式公开出让。
这种模式中,土地储备机构充当政府土地一级开发机构,开发土地的权属登
记在该机构名下。《上海市土地储备办法》规定:“土地储备机构围垦滩涂成陆并
经验收合格后,或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后,或
者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附
着物后,可以向市房地资源局申请土地登记,领取土地储备的房地产权证。储备
地块交付供给时,土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回”。这种模式
可以保证政府完全控制地价,土地开发为熟地后的增值收益不流失,且土地一级
开发法律关系单纯,便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府
的土地开发资金压力较大,融资渠道窄。
(二)完全市场运作模式
这种模式中,政府首先将待进行一级开发的土地一次性出让给土地一级开发
公司,由其通过土地使用权出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基
础设施建设和社会公共设施建设,使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、
“七通一平”或需求者要求的建设条件,再面向市场转让土地使用权,期间土地
使用权发生了两次转移。
这种模式中,政府可以按照经过测算的“熟地”价格向一级开发企业通过市
场竞争方式出让“生地”,一级开发企业在完成一级开发前向政府支付“熟地”
价款;或者政府向一级开发企业出让“生地”,一级开发企业完成一级开发后核
算开发成本及酬金,待土地转让取得土地价款后扣除开发成本及酬金,剩
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