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新制度供给_深_入何_处_关于西北藏区差别化土地政策的思考 S 专题报告 pecial Report 新制度供给“深”入何“处”――关于西北藏区差别化土地政策的思考 国家土地督察西安局 杨 璐 唐正国 张占军 黄 厅供图/黄厅 西部大开发战略自实施以来，已经走过了十几个年头。进入“十二五”时期，深入实施西部大开发战略，将面临着新形势下的新机遇和新挑战。如何充分发挥国家层面赋予青海、甘肃等省藏区的差别化土地政策对促进 经济社会发展、保护有限耕地资源、推进节约集约用地、保护和改善生态环境的作用？国家土地督察西安局发挥“身处一线、贴近实际”的优势，以不牺牲耕地和生态为代价为出发点，开展了西北藏区差别化土地审批政策调 研并进行了深入探索。 差别化政策因何而施？我国共有10个藏族自治州，其中7个分布在西北，分别是甘 可从相关学者、专家中聘任兼职裁决人员。有很多学者都主张建立独立的裁决机构，笔者认为现行的征地补偿行政裁决制度正可以经过发展完善，成为一种专门的裁判制度，更好的保护被征地农民的权益。当然，从长远来看，成立独立的专门裁决机构，采取准司法程序来裁决征地争议案件，应是我国征地争议裁决制 度发展的趋势。 以维护被征地农民权益为基础，去除维权障碍。首先，在申请人的要求上，应当允许有利害关系的农民申请行政裁决，而不是将土地赔偿的申请人限定于虚位的集体土地所有权人。其次，可以保持协调前置的规定，但应严格限定县级政府协调的时间，不管最后是否达成协调意见，只 要过了协调时间，不论是否获得协调意见书均可以申请行政裁决。再其次，应该借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，将解决征地补偿纠纷前移到征地实施过程。最后，在地方裁决机构之下设立若干派出巡回裁决机构，以保证农民能够及时、方便地获得救济。 （责任编辑 李孟然） CHINA LAND /2021 No?8 53 S 专题报告 pecial Report 肃省甘南藏族自治州，青海省海南、黄南、果洛、玉树、海北藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州。西北藏区以占全国土地总面积8.1%的土地，养育着约占全国总人口0.2%的人，其中藏族人口约占全国藏族人口的四分之一。 自然经济社会条件所限一是地理位置重要，但自然条件较差。西北藏区地处西部地区的核心部位，是黄土高原和青藏高原的结合部和农牧区的分水岭，自古就是内地进藏的必经之地，但其地处高海拔地区，高寒缺氧，自然条件十分恶劣。 二是政治地位彰显，但发展水平较低。西北藏区是我国重要的民族地区，现有藏族人口150.53万，占西北藏区总人口的一半以上，还分布有回族、蒙古族、撒拉族、土族等多个少数民族。但经济社会发展水平一直较低。2021年，西北藏区国内生产总值合计657.59亿元，仅占全国的0.17%，除海西州外，各州均不足70亿元；一般性财政收入除海西州达70亿元外，各州均不足10亿元，其中果洛、玉树两州不足1亿元；平均城镇居民可支配收入和农牧民纯收入分别仅为全国平均水平的75%和62%。 三是自然资源丰富，但开发利用程度不高。例如，柴达木盆地是盐的世界，潜在经济价值达到16.27万亿元；甘南州探明的23种矿产，多数位居甘肃省前列，且旅游、水电、中藏药等资源丰富，但各种资源开发利用水平一直较低。 四是生态地位重要，但生态条件脆弱。西北藏区内分布有 三江源国家生态保护综合试验区及多个生态功能区，是我国构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局中的“一屏”，其生态安全对中华民族生存发展影响重大。西北藏区属于典型的大陆性荒漠气候，其生态环境一旦遭到破坏，就很难恢复原状。 土地资源利用管理之需随着《中共中央国务院关于加快四川云南甘肃青海藏区经济社会发展的意见》等国家层面支持西北藏区优惠政策的深入实施和产业梯度转移的推进，西北藏区逐步由工业化初期向中期转变，经济社会提速，用地需求激增。据统计，2021年～2021年，其新增建设用地量从不足2000公顷增长至5500余公顷。与此同时，也暴露出了土地管理中的一些问题，使得西北藏区对实施差别化土地管理的呼声越来越高。 一方面，土地资源开发利用难度大，投入高、周期长的难题进一步凸显。西北藏区绝大部分地区海拔在3000米以上，高寒缺氧，年均施工期不足8个月，导致建设用地开发成本高，投入大，加之地方财政困难，耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等“规费”缴纳困难，用地报批时间较长。另一方面，国土资源管理基础薄弱、人员不足等问题也进一步暴露。像青海藏区没有编制过乡镇土地利用总体规划，黄南州国土系