建设用地使用权分层设立问题研究.pdf

建设用地使用权分层设立问题研究 一、《物权法》关于建设用地使用权分层设立的规定 《物 权法》第 136 条规定： “建设用地使用权可以在土地的地表、 地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损 害已设立的用益物权。 ”据此，在同一宗土地的不同空间可 以分别设立地表、地上或地下三项建设用地使用权，从而确 立了建设用地使用权分层设立制度。现代城市正在向立体化 方向发展，这既体现为中心区建筑高度的不断提升，也反映 在地下空间的开发利用。随着建筑技术和社会经济的迅速发 展，地上空间利用价值日益凸现出来。 1991 年，在东京召开 的地下空间国际学术会议上通过了《东京宣言》 ，提出：二 十一世纪是人类地下空间开发利用的世纪。城市地下空间的 开发利用是世界城市发展的必然趋势，也是衡量一个城市现 代化的重要标志。 《物权法》第 136 条顺应了土地利用由平 面向立体化发展的趋势，有利于促进土地资源的集约和高效 利用。其实，在《物权法》之前，我国就有了城市地下空间 利用的相关法规。 1997 年，建设部出台了《城市地下空间开 发利用管理规定》 ，对城市地下空间的规划、工程建设和工 程管理等做出规定，标志着我国城市地下空间开发利用开始 向法制化轨道迈进，并于 2001 年修改。纵观该《规定》 ，它 被深深地烙上了“管理”二字，即绝大部分内容规定的是城 市地下空间规划的管理、建设的管理和使用的管理，而其中 确定管理主体又成为其核心内容。应该说这为城市地下空间 利用打了一个基础，但却远远不够。 此后，一些省市也进 行了积极的探索。 2003 年，杭州市国土资源局颁布了《关于 加强杭州市区地下空间土地使用权管理的通知》 ，就地下空 间有偿使用的土地使用权登记相关程序做出规定。 2006 年， 上海市政府也出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和 房地产登记试行规定》 ，涉及地下空间开发的权属问题、审 批程序、使用范围、登记办法等方面。 由此可见，我国城 市地下空间利用相关法规比较分散，位阶低，并且偏重于政 府管制。而《物权法》从民事基本法角度确立了地下空间利 用者的物权地位，填补法律空白，为规范土地的空间利用奠 定了坚实的法律基础，凸显了私法理念。在《物权法》制定 过程中，学界对于是否承认空间权为独立用益物权曾发生激 励争议， 有肯定说和否定说之争。 对于 《物权法》第 136 条， 多数学者认为是建设用地使用权分层设立。也有学者认为， 《物权法》第 136 条规定使用了“分别设立”几个字，实际 上承认了空间权可以成为独立的物权。 笔者认为，该条并 未承认独立的空间权制度。从体系解释而言，该条位于建设 用地使用权一章，将空间利用权与普通建设用地使用权合并 规定，而没有将其作为一种新的、 独立的用益物权类型对待。 从目的解释而言，在分层出让建设用地使用权时，不同层次 的权利人是按照同样的规定取得土地使用权的，在法律上他 们的权利义务是相同的，只不过其使用权所占用的空间范围 有所区别。所以，建设用地使用权的概念可以解决对不同空 间土地的利用问题，没有必要引入空间利用权的概念。二、 建设用地使用权分层设立存在的主要问题（一）分层设立主 体不明作为社会主义国家，土地公有制是我国的基本经济制 度。国家以所有权人身份将城市土地出让或划拨给土地利用 者，土地利用者取得建设用地使用权。若国家将地表土地出 让或划拨后，谁有权出让该宗土地的地下空间呢？对此，理 论上主要有三种观点： （1）由土