我国公共政策执行逻辑研究述评.pdf

我国公共政策执行逻辑研究述评 在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占 10% ，而其余的 90%取决于有效的执行 [1] ，因此政策失败也 常被认为是政策执行失败 [2] 。实践中，由于政策制定与政策 执行结果之间有相当长的距离，文本形态的公共政策在层层 传递的过程中容易出现目标置换、信息扭曲或其他差错，不 利于政策落实到位。这种跨国界、超越体制的政策执行问题 长期困扰我国政策制定者和执行部门。了解我国公共政策执 行的实然状态，洞悉我国公共政策的执行逻辑，对于更好地 提升国家治理能力，实现国家治理现代化是必不可少的。 一、公共政策执行理论的谱系 对政策执行的重视源于 20 世纪 70 年代。此前，在“政 治-行政二分法” 的理论背景下， 政治被视为国家意志的制定， 而行政处于以“价值中立”为原则的意志执行领域。在传统 公共行政范式下，政策执行一直被视为行政系统内的常规过 程，被忽视而处于不重要地位。 20 世纪 60 年代，以弗雷德 里克森为代表的青年学者掀起了行政管理的改革运动，剑指 行政的“价值中立” ，新公共行政强调政策执行后的政策绩 效，强调政策制定外——训练有素的公共管理人员的有效执 行领域。因此，在新的公共行政范式转换下，政策执行研究 受到重视。直到 70 年代，西方尤其美国的政策执行频频出 现问题，导致了声势浩大的“执行研究运动” ，尤以 1973 年 学者普瑞斯曼和维尔达夫斯基《执行：华盛顿的伟大期望是 如何在奥克兰破灭的》一书的出版为标志 [3] 。因此在理论范 式转变和执行研究运动实践的双重需求下，政策执行研究逐 渐成为学者关注的重点。 纵观四十多年的公共政策执行研究，按照其理论发展脉 络，学者大致形成了“自上而下” 、“自下而上”以及“综合 模型”三种研究路径。如表 1 所示，这三种路径在研究的出 发点、视角以及理论假设方面都形成了各自的话语特点。学 者丁煌将三种路径包含的执行因素变量划分为“组织理论” 、 “网络分析”、“制度分析”、“阐释性”四类 [4] 。组织理论关 注官僚机构内部及其与私营部门的关系，关注执行组织的特 征，关注执行组织成员的意向等变量；网络分析关注政策网 络中的行为主体地位、策略、资源多寡、资源交换等网络行 动者行为的描述；制度分析出于行动者行为改变的“成本 - 收益”关系视角，分析制度、激励等其他行为约束性因素变 量；阐释性视角提出政策执行的文化维度和执行者对政策的 认知框架，强调对政策内容意思解构的阐释性和共享性。 表 1 执行理论变迁 学者涂锋从三种路径依托的方法论视角，即社会科学研 究中的“行动者导向”和“结构导向”对三代研究进行归纳 [5] 。他认为“自上而下和自下而上之争”其实属于行动者视 角的内部争论。自上而下模型将政策执行三要素归为“问题 可控性”、“构建执行的法律框架能力” 、“影响执行的非法律 性变量”，自下而上模型则认为街头官僚的自由裁量权下的 一系列个人决策集合构成了政府决策。它们的区别只是在于 政策制定者与街头官僚孰起决定作用。但这两种路径都忽视 了结构分析和多元行动者，因此接下来的执行研究转向寻求 结构解释，借助 Elomore 发展的“向后绘图”的概念 [6] ，试 图从影响目标的行为出发向后建构执行过程。包括 Matland 对执行情景的分类、萨巴蒂尔的倡导联盟框架对结构性变量 的强调等，都是以综合性路径分析行为背后的机制性原因。 学者龚虹波在对中国政策执行研究的梳理中，将自上而下模 型对应为官僚