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我国政策性银行的债务风险 我国政策性银行的债务风险 财政研究 1997年08期 由我国设立政策性银行的目标决定，我国政策性银行本应有双重属性：既是政策性金融机构，又是财政投融资的实施机构。但是，自我国政策性银行创立以来，有关方面只将其定性为政策性金融机构，并强调建立“三自一保”的经营机制，即自主经营、自担风险、自我约束、保本微利。这就使我国设立政策性银行的目标产生了部分的背离，即游曳财政投融资体系之外，甚至有替代财政投资贷款的趋向。 我们认为，在我国目前资本市场不发达、企业经营机制不完善和政策性银行初创的时期，有关决策者和政策性银行家绝不应自欺地心存幻想，认为政策性银行有能力自行筹资，并建立自我清偿机制，从而甚至可以替代财政投资贷款。目前，由于财政投资贷款的功能软弱得令人不可思议，并且未能引起有关方面的重视和采取有效措施加以解决，使我国政策性银行资金来源上的单一化（依赖中央银行硬性向商业性金融机构发行金融债券）和高成本的矛盾日益凸显。特别是由于没有长远规划，政策性银行的筹资似乎沉浸于通过金融债券上市流通和获得银行业务“利差”来求生存的幻觉之中。总之，目前我国政策性银行的运转给人以跳摇摆舞的感觉，不具有作为政策性银行应有的细心、谨慎、稳健、安全、可靠的形象。 从政策性银行成立三年来的资金筹措和资金贷款业务运转过程来看，已潜伏着巨大的债务风险。这主要是由以下因素综合生成的： 一、国家财政与政策性银行的关系过于松散，使政策性银行抵御风 险的能力很低 从国外经验看，发展中国家和后发达国家（尤其是日本和韩国）政策性银行与国家财政的紧密型关系，不仅体现在国家财政为政策性银行提供充足的资本金，更主要的是体现在，政府主要间接通过政策性银行来发放投资贷款。这时政府与政策性银行之间是一种委托与被委托发放投资贷款的关系。这种委托与被委托发放投资贷款的关系，实际上又是一种借贷关系，因为政府委托政策性银行发放投资贷款时，并不指定具体项目，政策性银行在项目选择方面有较大的自主权。政府的这种借款，成为政策性银行的主要资金来源。另外，政策性银行和政府的紧密型关系还体现在，政策性银行可以通过政府保证债和政府保证借款的方式来筹集民间资金。最后，政策性银行借贷利差的倒挂部分，由政府当局从财政预算资金中补贴。 相比之下，我国政策性银行设置于财政体外，许多正常的资金来源渠道无法顺畅接通。 首先，政策性银行由国家财政核拨的注册资本金名不符实，且未能及时足额到位。 其次，政策性银行借贷业务中需由国家财政提供的贴息资金迟迟难以落实。 国家财政对政策性银行提供贴息资金不到位，与贴息办法未定有很大关系。而这又与有关部门在以下二个问题上没有达成统一认识有关： ——贴息是由国家财政以总额贴补给政策性银行，再由政策性银行分解贴到项目，然后报财政备案，还是由政策性银行报贴息项目清单，直接由财政贴到项目？ ——财政贴息资金是否有必要以国家资本金形式注入政策性银行（硬）贷款项目？ 关于第一个问题，我认为没有必要直接由财政贴到项目。财政贴息是解决政策性银行政策性和效益性（保本微利）对立统一矛盾的一种途径。政策性银行为了执行国家宏观调控政策、产业政策、区域政策，承担了把短期金融债券资金贷给中长期建设项目的巨大风险，承担了资金来源上的商业性和资金贷放上的政策性的巨大风险，承担了对特定地区和特定行业的巨额贷款，如国家开发银行对新疆和西藏的一些贷款，对煤炭行业的贷款等。为此，国家必须给予政策性银行许多方面的政策支持，如税收减免、财政借款和财政贴息等，否则，政策性银行的政策性和效益性就难以统一，其生存也就成问题。这就要求财政贴息不仅是要贴债券利率与贷款利率的差额，而是要贴全部合理的经营成本与经营收入的差额。正是基于这样的考虑，国务院在批复成立政策性银行的文件中（如国发[1994]22号文），明文规定贴息资金应由财政贴给政策性银行，作为政策性银行资金来源的一部分，由政策性银行依据贷款项目所处的行业、区域特征统筹安排使用。若由财政直接贴给项目，一方面会加大财政部门无必要的工作量，使其施行宏观调控的精力旁鹜。另一方面财政部门在审核贴息清单时，由于不可能仅凭贴息清单就能全面掌握贷款项目的详细情况，因而不仅难以拿出符合客观实际的意见，反而会延误项目的评审过程。因此，贴息资金直接贴项目由政策性银行来执行比较合适，财政只宜备案并监督。当然，各政策性银行应按照有关文件规定，在成本—效益分析的基础上，将每年预计发放的政策性贷款和需要贴息的总额编制成计划，经财政部同意才能执行。 关于第二个问题，财政贴息资金是否有必要成为贷款项目的资本金？我认为既无必要而且在理论上也说不通。确实，目前我国国有企业