电改四十年,我们太需要这样清醒的深度思考!.pdf

电改四十年，我们太需要这样清醒的深度思考！ 本文对近 40 年来我国电力体制演变进行了理论解析， 认为“国有经济在电力行业中发挥主导作用， 同时电力作为基 础性行业要承担国民经济宏观调控的职能”是我国电改不同 于其他国家的制度前提。文章还分析了不同发展阶段我国电 力体制改革的驱动力量，并指出“5 号文”的本质是在电力行 业内部的一次国资国企改革，而“9 号文”则仅是对传统电力 体制的自我完善。文章根据目前电改中存在的问题，强调了 电力体制改革坚持市场化方向的必要性及着力点。同时，由 于现有电力体制自我完善的回旋余地依旧较大，所以真正的 体制变革或许要以十年期为界来审视，而这段时间正是我们 深化理论和认识的重要时期。文丨冯永晟中国社科院财经战 略研究院成本与价格研究室副研究员中国电力体制由整个 经济体制及电力行业在国民经济中的定位和功能所决定，改 革开放之前如此，改革开放至今仍是如此。我国电力体制改 革不同于国外的制度前提在于，国有经济在电力行业中发挥 主导作用，同时电力作为基础性行业要承担国民经济宏观调 控的职能。这两点塑造了电力行业的短期资源配置机制和长 期动态平衡机制。 同时，当前电力发展面临的一些改革难题， 也可以从这一制度前提及随后的行业体制沿革中追溯。电力 体制改革的起点改革开放之前，国家的计划经济体制和电力 行业的功能定位决定了当时的电力体制——计划经济体制 使得电力资源配置中的价、量、投资的决定权高度集中，电 力在国民经济中的作用则成为计划定价、定量、定投资的主 要依据。当时，为了支撑国民经济增长，电价受到严格控制 并被严重扭曲， 结果造成了“六五”期间 （1981 －1985 年） 的 平均销售电价反而比“一五”期间 （1953 — 1957 年）下降 30% ， 而同期供电成本则在不断提高。电力与其他行业形成了中央 财政强预算约束下的行业交叉补贴，这造成电力行业既缺乏 发展动力又缺乏效率，成为当时国民经济发展的瓶颈。改革 开放之初， 中央财政集中办电资本严重匮乏， “让电力行业具 备‘以电养电’的能力”成为迫切的需求，在这种背景下，“集资 办电”应运而生。集资办电， 就是把国家统一建设电力和统一 电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，并 对部分电力实行多种电价的办法。集资办电直接形成了多元 投资主体，其中的电价改革则提供了投资激励。具体来讲， 伴随着投融资体制改革，为保障投资激励，电价具备了回收 投资成本的功能，从而形成成本加成的定价特征。与此相适 应，定价权需要分散化，即下放给地方政府。成本加成的定 价特征和地方政府的定价自主权，共同带动了多元投资主体 的投资快速增长：一方面，这迅速消除了电力行业对其他行 业（主要是工业）的交叉补贴；另一方面，带动的投资远远 超过了补偿性增长的水平。如何看待集资办电时期的探索集 资办电及相关政策确实带来许多变化，但决定体制演变的根 本的制度性因素均未改变。实际上，集资办电及相关政策虽 然为体制探索争取了时间，但其本身不具备走向市场化的条 件，甚至作为一种偏向性政策，反倒引发了一系列问题。国 有经济在电力行业的主体地位和主导作用并没有因为集资 办电而改变。集资办电带来的投资主体多元化，主要是地方 政府所代表的国有经济主体的多元化，私人和外资投资虽然 份额相对提高，但主要是作为补充。随着政企分开、国企改 革、投融资体制改革、财税体制改革的推进，“为电力行业国 有经济发展提供一种长期发展机制”成为电力体制演化的内 在动力。电力行业在宏观调控的作用并没有因为集资办电而 弱化，只是伴随着经济体制改革，以及行业和经济形势的变 化，其宏观调控的作用方式要相应变化而已。 集资办电以来， 电力行业对国民经济的宏观调控作用主要通过电价传导。然 而，“电价对行业投资的激励作用”与“电价的宏观调控作用” 不可避免地会产生协调难题。如何用稳定的定价机制来实现 协调成为集资办电时期电力体制调整的重要内容。实际上， 由于存在“不可避免”的“协调难”问题，这种协调只可能以调整 集资办电相关政策的结局收尾，无法改变电力行业强大的宏 观调控作用电力行业作为