跨域水环境流域政府协同治理：理论框架与实现机制.pdf

跨域水环境流域政府协同治理：理论框架与实现机制 ? 跨域水环境流域政府协同治理：理论框架与实现机制 * 跨域水环境流域政府协同治理：理论框架与实现机制 * 王 俊敏 沈菊琴 内容提要：由于流域水资源具有跨域性、外部 性特征，传统的属地原则治理方式难以解决整个流域的污染 问题，实行协同治理是扩大水环境治理的正外部性、阻滞跨 域水环境负外部性扩散的必然选择。在中国，地方政府是跨 域水环境治理的关键力量，因此，水环境治理中跨域政府间 的有效协同系统是跨域水环境协同治理系统中最重要的组 成部分。基于协同论视角构建跨域水环境的流域政府协同治 理分析框架，对于跨域水环境治理具有十分重要的理论和实 践意义。借鉴该理论框架，建构旨在激活跨域水环境流域政 府协同治理系统自组织性的协同机制，是中国政府有效应对 跨域水污染负外部性扩散的根本之策。 关键词：跨域水环 境 外部性 流域政府 协同治理 2016 年夏，洪水肆虐江苏、 安徽、 江西、河南、 湖北、 湖南、 重庆、 四川、 贵州、 云南、 陕西 11 省市，致使中国长江中下游遭受巨大损失。 据报道， 截至 2016 年 7 月 4 日 9 时，强降雨导致的洪涝灾害已造成 上述地区 1646 万人受灾， 93 人死亡， 19 人失踪， 2.2 万间 房屋倒塌，直接经济损失 204.3 亿元。痛定思痛，洪水致重 灾的原因更值得人们深思。有学者认为，水灾频发不仅与恶 劣天气有关， 还与水土环境的破坏直接相关， 如，早在 1998 年发生特大洪灾后，中国工程院卢耀如院士就指出，洪水造 成重灾与地质、水土环境的恶化直接相关。①因此，如何实 现水环境的良性治理，是理论界和实践界亟需破解的重大命 题。传统的属地原则治理方式难以破解水环境治理的外部性、 低效率等问题，实行协同治理是扩大水环境治理的正外部性、 阻滞跨域水环境负外部性扩散的必然选择。 协同治理不仅 包括政府、企业、第三部门等多元主体的协同，还包括各个 主体内部的协同。在中国，地方政府是跨域水环境治理的关 键力量，因此，水环境治理中跨域政府间的有效协同系统是 跨域水环境协同治理系统中最重要的组成部分。囿于篇幅， 本文只讨论水环境治理中跨域政府间的有效协同问题。如何 通过流域政府协同治理来破解跨域水环境治理难题，近年来， 学界已经作出了积极的回应，如朱德米提出了跨域水污染防 治中的跨部门协同问题②，杨宏山提出了政府主导型综合性 治理模式③。当前研究不约而同地聚焦于从治理理论视角来 阐释流域政府协同治理问题，而较少从协同学的视角进行考 察，特别是对治理系统本身的自组织性重视不够。本文拟从 物理学中的协同概念出发，探讨跨域水环境的流域政府协同 治理分析框架，并就激活流域政府协同治理系统本身的自组 织性以促成协同效应提出建议，以期为跨域水环境治理提供 另一考察视角。 从属地治理到协同治理：跨域水环境政府 治理模式转换的应然逻辑 《环境保护法》 第 16 条规定： “地 方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施 改善环境质量。 ”可见，中国水环境治理体系奉行的是属地原 则。这种属地治理有利于有效激发地方政府治理水环境的积 极性，强化地方政府对本地水环境治理的主体责任，但是， 这种治理模式不能有效解决跨域水环境的治理问题，因为， 跨域水资源具有典型的跨域性和公共性特征，而属地治理难 以解决跨域水环境的责任承担难题，容易产生地方保护主义 和环境负外部性恶化等问题。破解跨域水环境的治理难题， 必须从属地治理向协同治理转变。 其一，从属地治理到协 同治理是突破跨域水环境治理行政分割困境的客观要求。传 统的水环境治理实行属地原则，而这种治理模式不可避免造 成跨域水环境治理的“行政分割”困境：一是地方区域行政分 割困境。按照新《