行政学说史：第六讲 韦伯的官僚制理论（2017）.ppt

行政发包制与雇佣制 行政发包制区别于雇佣制的一个重要特点：前者以具体化的人为主，是对于具体人的发包、监督和控制。 中国古代官僚体制完全建立在人格化的发包、监督和控制上，与西方现代文官制度的非人格化、程序性治理形成鲜明对比；所以中国传统的行政治理更侧重于对人的控制，靠人执行制度，人治色彩浓厚，权力等级决定一切。而西方文官制度更侧重制度约束人，程序和流程控制高于对具体人的控制。 官僚制的基本特征 1.职业化 ——“把他们的职务视为唯一的或主要的职业”。 “职务工作，至少是一切专门化的职务工作——这是现代职务工作的特点——一般是以深入的专业培训为前提的。” “职位得到充分发展时，职务工作要求官员要投入他的整个劳动力，尽管他在办公室里履行义务的工作时间标准可能有固定的界限…从前，在所有情况下，一般正好相反，完成业务是‘次要的职务’。” “官员职务的执行，是根据一般的、或者或多或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行的。因此，这些规则的知识就是一种特殊的学问。” 行政发包制 “海关关员的薪俸水平非常低，对于中低层海关关员，海关支付的薪俸都不足以养家糊口，对于高层海关关员，如海关监督，领取的俸禄也并不优厚。” “除了薪俸低廉外，基层海关关员没有晋升的激励，也无任何职业前景规划”。 “清前期海关微薄的薪俸驱使关员通过贪污牟利”。 “从海关监督到普通的关员，名义薪水都很低，但他们都有更为重要的灰色收入，来自课征的税收和杂费，使得他们的收入高度依赖于海关的‘绩效’”。 官僚制的基本特征 2.等级制 ——官员们“处于固定的职务等级制度之中”、“拥有固定的职务权限”。 “存在着职务等级的和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级，——一种同时给被统治者提供明确规定的由一个下级机关向它的上级机关呼吁的可能性。” “与机构的等级制度相适应，官员的‘仕途生涯’是由下面的、较不重要的、报酬较少的职位，逐渐向上安排的。” 层级节制的金字塔公权力体系 行政发包制 “在行政业务方面，清前期海关在中央并不存在一个业务直管部门，各地海关直接对皇帝负责，互不统属，各自为政，从建制到税务，并无统一的制度。在赫德重组海关之前，海关机构的分权化和分散化管理是海关事务从中央开始层层分包的结果”。 “在中央政府与地方海关主管这一层关系中，中央只规定基本的业务范围与征税则例，对具体的业务流程与海关内部职能分工并无严格规定；中央也只掌握海关高级官员的任免权，而地方海关的组织结构以及基层官员的招募均由地方海关因地制宜自行决定”。 雇佣制 “与清前期行政发包不同的是，赫德时期德海关体系不仅有纵向的从中央到地方的等级划分，还有横向的依据职能与业务的部门划分。各部门主管有权监督各级海关中自己所辖的部门。在这种内外部整合式监督制度之下，总税务司可以对流程和程序进行实时监控”。 《公务员法》 第五十四条?公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。 公务员对上级决定存有异议时 公务员享有提出建议权—公务员认为上级的决定或者命令错误，有提出改正或者撤销该决定的意义的权利。除非上级的决定或命令明显违法，否则公务员应当予以执行。 公务员对上级决定存有异议时 视上级决定命令的错误或者是明显违法不同分为两种情形： ——上级的决定命令错误但并未构成明显违法的，公务员如果提出建议后上级拒不改正或者要求立即执行的，公务员应当执行。此时，公务员不承担责任，而由其上级承担责任； ——上级命令决定构成明显违法的，公务员不应执行，否则即应承当相应责任，且无论上级是否要求其立即执行。 官僚制的基本特征 3.规则化 ——“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它”。 “现代职务的执行受规则的约束，按其本质可以这样说明理由，即例如现代科学理论认为：通过法令在法律上赋予一个机关拥有处置某些特定问题的权限，并非通过对具体个案发布具体命令授权它去处置问题，而仅仅是抽象的规定。” 行政发包制 “户部则例规定了货税的税率，但是在实际的征税过程中，各海关并未严格按照税则规定的税率，而是有着自己的税率，即使是同一税关，分口分卡所采取的税率也不同”。 “正税之外，海关还征收附加税，而附加税税率更是因各关而异，属于海关的‘控制范围’。附加税种类繁多，以‘规银’为例，‘规银’从康熙四十三年开始征收，原本由海关官吏、家丁、书役私自征收，作为个人费用.....