美国俄勒岗州的土地利用规划.docx

PAGE PAGE 10 第一章 俄勒冈土地利用规划 俄勒冈州在土地利用规划和管理方面的领先地位被社会所广泛认同——是有其充足理 由的。早在 60 年代末和 70 年代初，俄勒冈土地利用管理领域就发生了一场“温和革命”。在那个时期，州政府部分、甚至全部收回了地方政府对土地利用实施管理的权力。俄勒冈是最早要求地方政府进行土地规划和区划，制定州土地利用目标和指导方针和建立州保护区的州之一。俄勒冈土地利用计划从制定到充实，迄今已历时近20 年。今天，又有一些州加入了温和革命的行列，他们寻求学习俄勒冈在土地利用规划和管理方面的经验。 然而，州土地利用计划并不是完全相同的——即使是那些共同领导了温和革命的州，他 们的计划也不是一个版本。在土地利用目的、行政管理结构、规划程序和实施手段等方面， 州计划各有其不同的内容。要学习俄勒冈的政策经验，就必须了解该州土地利用方面的事件， 其行政管理结构，以及为进行土地利用规划和管理而采取的措施。在此基础上，其他州的政 策制定者们才能鉴别他们所应关注的土地利用问题，考察俄勒冈是怎样处理这类问题的，并 从俄勒冈的实践中吸取经验教训。为此，本章回顾了俄勒冈土地利用计划的演化过程，并描 述了其根本性特征。本章的最后阐述了土地利用计划的历史，并提出了对其效果进行分析的 战略。 一、历史事件 1919 年，俄勒冈立法机关授权城市对土地利用工作进行规划和管理。在此后的 50 年中， 各市正式通过了区划条例，这些条例要在市规划委员会或市政会的监督下执行。某些条例是 根据综合计划制定的，但大多数条例不是如此。地方规划委员会要对土地分割及其他开发提 案，关于地区更换、变动、有条件使用许可证等方面的要求，以及其他日常的区划决定进行审查。某些规划委员会还做具体规划工作。但是，直至1963 年，全州 60 个居民在 2500 人以上的城市中，仅有 24 个制定了综合计划，然而几乎所有城市都制定了区划条例，仅一个城市除外。 根据 1919 年的授权法，城市无权管理其范围以外的土地利用活动。结果，在城市的边界地带频繁出现无计划的开发活动。这类活动还出现在城市外围的供水和污水排放特别服务区，以及城市服务延伸到的不属于城市的地区。俄勒冈关于获取土地方面的法律使得土地的获取极为困难，并使城市发展的有效管理工作受到许多限制1。城市以外地区的无控制发展使城市服务工作供不应求，以致于影响城市的规划。 1947 年，规划和区划的权力扩大到县，但县级区划仅限于城市外围地区。1963 年，在 全州 36 个县中，有 28 个成立了规划委员会，16 个制定了区划条例。制定区划条例的县主要是威拉米特山谷地区人口密集的县。然而，制定了全部或部分地区土地利用规划的县仅有 8 个。 市和县拟定土地利用规划和采纳实施规划所需的区划条例，其目的都是为了防止发生使 用土地方面的冲突，保护公共安全，并使基础设施成本最小化。更综合的目标，如：资源保护、经济发展、经济适用住房、开放场地保护等，一般都超出了地方规划和区划的范围。各市、县地方政府对于他们各自制定的土地规划之间的协调工作缺乏兴趣，或者说，即使他们 感兴趣，他们也缺乏进行协调的能力。没有综合和经过协调的土地利用规划，俄勒冈各市、县的政府就难以把握 60 年代和 70 年代期间城市和城市周边地区的飞速发展。 二、社会的飞速变化 60 至70 年代时期，俄勒冈城市和城市周边地区的迅速发展反映了当时全国的发展趋势。 60 年代期间，美国城市人口增长了约 2000 万，这些人口的五分之四都定居在城市边缘地区。“城市无计划伸延”这一时髦用语所描述的就是城市周边地区的低密度、跳跃式和辐射型发 展。这类发展以极快的速度消耗着土地。美国城市人口增长了 21%，而城市用土地的消耗量 确增长了 36％。1960 至 1970 年期间，城市用地增加了近 9000 英亩。 全国范围内城市及其周边地区的发展趋势对俄勒冈的政治气候产生了深刻的影响。第二 次世界大战以前，俄勒冈是一个居民分散的州，经济主要依赖于农业和林业生产。城市在州 内自然资源产地与通往州外市场的道路之间的交通枢纽地带发展起来，但分散，而非集中， 仍然是人口空间布局的特点。 然而，战后期间，俄勒冈社会发生了急剧的变化。州经济基础开始从农业和林业生产向 贸易、服务和轻工制造业过渡。与此同时，向西迁移的人口越过加利福尼亚州的边界，大量涌入了俄勒冈州山谷地区的城市（图 1）。60 年代晚期，迅速增长的人口增加了环境、城市政府理财以及安置新居民等方面工作的压力。当时俄勒冈政治气候的特点就象树立在俄、加两州交界处的一块标语：“欢迎来到俄勒冈，祝你们旅途愉快。”（麦考尔州长还要加一句： “但可别留下不走”）。这样的经济、社会和环境状况培育了土地利用管理制度的雏形2。