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江苏基层检察公益诉讼实践研究 　　摘要：公益诉讼是检察机关新增职能，履行好公益诉讼职责重心在基层，破解之策也在基层。当前基层检察公益诉讼面临着不均衡现象突出、案件总体规模较小、调查取证难、司法鉴定难、善后处置与执行缺乏统一制度性规范、环境资源类及行政公益诉讼案件集中管辖影响工作开展、队伍能力水平亟待提升等七个方面现实困难，迫切需要研究解决。可以通过多种模式促进基层院加大办案力度，强化一体化办案、加强调查核实人员配备与专项培训、建立专家支持制度等路径破解调查核实难题，以检察为主导、多部门协同解决公益诉讼执行问题。 　　关键词：基层公益诉讼调查取证司法鉴定 　　检察公益诉讼工作是中央的重大决策部署，是法律赋予检察机关的重要职责，人民群众寄予厚望。公益诉讼工作的重心在基层、办案的重点在基层。我们对江苏检察公益诉讼工作实际进行专题调研，分析研判制约检察公益诉讼开展的难点问题，对如何改善工作提出对策建议。 　　一、基本情况 　　2015年7月至2018年12月，江苏检察机关在生态环境资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全等领域开展公益诉讼工作，从先行先试到全面铺开，以维护公益为核心办理了一批案件。其中，基层检察机关是办理公益诉讼案件的主体，试点以来共立案审查案件5282件，发出诉前检察建议4324件，提起诉讼283件，其中行政公益诉讼65件，刑事附带民事公益诉讼218件，占江苏检察机关办案总数的95.3%。共推进恢复、复垦被非法改变用途和占用的耕地林地35720余亩，督促清理生产类固体废物292.7万余吨，向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金、治理恢复费用4.63亿余元，督促收回城镇国有土地使用出让金、各类被套骗财政资金18.1亿余元，督促关停化工、食药企业626家。 　　通过诉前检察建议推动解决问题成效明显，在促进行政机关自我纠错方面起到重要作用。我省在这方面创新了很多好做法，比如诉前风险提示、诉前圆桌会议等等，将大部分行政不作为、乱作为的问题化解在诉讼前。在环境资源领域，基层检察机关共发出诉前检察建议1813件，在已到答复期的879件中，行政机关已整改702件，整改率79.9%;在食品药品领域，共发出诉前检察建议1511件，在已到答复期的352件中，行政机关已整改347件，整改率98.6%;在国土出让领域，共发出诉前检察建议308件，在已到答复期的217件中，行政机关已整改195件，整改率89.7%;在国有财产领域，共发出诉前检察建议690件，在已到答复期的504件中，行政机关已整改411件，整改率81.6%。 　　二、存在的七大难点问题 　　（一）公益诉讼工作不均衡现象突出 　　试点以来，在检察机关提起的公益诉讼案件中95.3%是行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼，全部是由基层检察机关提起的。从基层检察机关提起公益诉讼的情况来看，出现了两个不均衡：一是行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼不均衡。自从公益诉讼工作全面开展以来，刑事附带民事公益诉讼快速增长，提起数是行政公益诉讼的3.37倍。二是地区发展不均衡。有的地区工作开展顺利，办案量比较大;有的地区工作进展慢，办案量小。如徐州、苏州等地无论是立案数还是提起诉讼数都位于江苏前列，而淮安、镇江、连云港等地的办案数则比较小。三是案件所涉领域不均衡。基层检察机关提起行政公益诉讼主要分布于环境资源、食品药品、国有土地出让和国有财产这四个领域，其中最为集中的是环境资源和国有财产领域，分别占63.08%和33.85%。在国有财产领域，被诉的行政机关主要是财政局、民防局、农委、国土部门等，主要涉及到专项资金补贴、人防易地建设费等。基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼则主要分布于环境资源和食品药品两大领域，分别为116件和102件，分别占53.2%和46.8%。 　　（二）提起诉讼公益诉讼案件总体规模普遍较小 　　按照高检院及省院的考核要求，各市、区检察机关基本任务为消除诉讼空白。从办案通报情况来看，基层检察机关只着眼于消灭诉讼空白任务，不少基层院起诉案件只有1件。江苏基层院共提起公益诉讼283件，平均每个基层院不到2件。起诉案件规模太小，不利于体现公益诉讼效果，不利于公益诉讼工作的长远和可持续发展。 　　（三）调查取证问题是基层办案实践中的最大难题 　　调查取证是办理公益诉讼案件最重要的一环，也是基层检察机关认为最难的一个问题。在问卷调查中，100%的基层院都提出了这个问题。主要体现在：一是法律规定不明确，调查核实权行使边界难以确定。目前法律条文只规定检察机关在办理公益诉讼案件中，可以采取询问、勘验、咨询专业人员等七种调查核实方式，缺少如何行使的程序性规定。二是調查核实缺乏刚性，