中国环境管理制度变革之道 从部门管 理向公共管理转变.pdf

中国人口·资源与环境　2005 年　第 15 卷　第 4 期　　CHINA POPULATION , RESOURCES AND ENVIRONMENT 　 Vol . 15 　 No . 4 　2005 中国环境管理制度变革之道:从部门管 理向公共管理转变 张世秋 (北京大学环境学院 ,北京 100871) 摘要　从中国社会经济制度转型对环境管理提出的需求出发,论述了环境管理制度从部门管理向公共管理转变的必要性,分析了现 行环境管理制度的内在矛盾 ,进而依据环境资源本身所具有的稀缺性和竞争性特征 ,提出环境管理制度向公共管理转型具有内在驱 动力和必然性 ,认为产权缺失是环境资源配置低效率的根本原因、有效环境权益结构的构建是实现环境资源公共管理的基础。 关键词　环境管理;公共管理;环境权益 中图分类号　X3 　　　文献标识码　A 　　　文章编号　1002 - 2104( 2005) 04 - 0090 - 05 　　中国正处于急速的制度变迁时代[1] ,市场力量已经在 模式逐渐过渡到自上而下与自下而上的相互运作相结合。 ( ) 社会经济生活中发挥越来越重要的作用 ,而与此同时 , 同 社会制度的变化以及政府和民众对良治 good governance 市场经济相适应的各种制度安排包括政策尚未完全建立 的政治诉求,对环境保护管理部门提出了更高的依法行政 起来。中国目前以及未来的社会经济背景条件和制度环 和提高行政效率的要求 , 并在延续强政府管理特色的同 境的变化 ,使得环境问题的解决 ,一方面要通过改善人类 时 ,强调决策的科学认知基础和决策过程的民主化与不同 对自然的利用方式 ,即通过提高环境资源利用的技术效率 利益集团的有效参与。随着生活水平的提高 ,社会和公众 和经济效率 ,或者说通过技术创新来实现 ,另一方面更需 的环境意识、环境价值观念、环境信息需求和环境教育程 要通过调整人和人之间的利益关系 ,即进行制度创新以适 度 , 已经并将继续迅速提高,客观上形成了环境保护的压 应变化的形势要求 , 以确保环境保护工作不仅满足全社会 力集团和利益集团 ,原来由政府一手包办或者以单纯强调 福利改善的需求 ,并避免在利益集团和社会阶层结构已经 政府作用的环境管理制度受到了挑战。在环境与发展关 客观形成的今天不至于因为环境资源问题引发激烈的社 系的处理上 ,企业和公众成为重要的行为者和影响者 ,其 会矛盾和冲突。社会经济条件和制度环境的变化、环境管 生产模式和消费模式以及与之相关的价值取向 ,从根本上 理制度内在矛盾以及环境问题的特征 ,决定了环境资源必 影响着环境与发展关系的处理。 须而且必然从部门管理转向公共管理 ,而环境权益的界定 1. 2 　环境管理制度需要顺应经济体制改革和经济结构 和实施 ,是环境资源公共管理制度有效运作的基石。 变化 　　第一 , 中国的经济体制改革,充分调动了中国经济增 1 　中国社会经济制度转型为环境管理制度 长的活力 ,体现为高速的经济增长、生产效率不断提高、产 变革提出了要求 业结构不断优化、民众总体收入水平提高、国家和地方的 1. 1 　环境管理制度需要顺应社会制度变革的需要 经济实力增强 ,但是 ,环境资源依然是现行经济增长的主 伴随中国经济改革的历程 , 中国的社会制度和社会组 要贡献者 ,在未来的相当一段时间内 , 以高环境资源密集 织结构也发生了相应