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? ? ? ? ? 中国精准扶贫的进展和前瞻 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 精准扶贫，是当今中国扶贫开发的主题和脱贫攻坚的基本方略，也是中国扶贫开发实践对世界反贫困理论和实践的新贡献。在精准扶贫实践了4年多、脱贫攻坚战还剩3年多的时间节点，初步总结我国精准扶贫的实践经验和理论贡献，分析和估计我国脱贫攻坚取得的进展，前瞻未来3年我国精准扶贫、精准脱贫面临的挑战，并提出相应的应对策略，是本报告的主要任务。 一 中国精准扶贫的实践 精准扶贫是一种特殊的目标瞄准扶贫方式，有其内在的一般逻辑和组成要件，同时又受到所处政治、社会和经济环境的影响而表现出特殊性。中国的精准扶贫，是中国共产党和政府在特定的背景下根据自己独特的政治和制度优势创新性地设计、组织与实施的具有中国特色的特殊的目标瞄准扶贫方式。因此，中国精准扶贫，兼有目标瞄准扶贫的共同属性和产生于特定的政治和制度的特性。 精准扶贫，是中国首先使用的一个扶贫概念，是指通过相应的制度安排和政策支持，将扶贫资源通过一定的方式准确地传递给符合条件的目标人群，帮助他们通过一定的合适的形式改善自己的条件和提高自己的能力进而摆脱贫困的一种全过程精准的特殊的目标瞄准扶贫方式。虽然目标瞄准扶贫的思想和实践，在国际上已有数十年的历史，也有少数国家在某些环节的目标瞄准扶贫方面取得了不错的效果，但尚没有任何其他国家和地区在像中国这么大的范围内实施全过程的目标瞄准扶贫。从这个意义上说，精准扶贫是中国继开发式扶贫之后对世界扶贫事业做出的又一大贡献。 （一）外部介入式精准扶贫理论分析框架 1.中国精准扶贫的定义 国际上一般所谓的目标瞄准扶贫，是指将计划的资源准确传递给目标人群以帮助其减轻或摆脱贫困的政策和制度安排。所以有关目标瞄准扶贫的研究文献，主要集中于扶贫资源的传递和分配是否偏离目标人群、多大比例的目标人群能够从目标瞄准扶贫政策或项目中受益以及实现目标瞄准扶贫的成本效益（包括经济、社会和政治上的成本效益）三个方面。可以看出国际上目标瞄准扶贫理论和方法，主要是解决既定扶贫资源的有效分配问题或者比较与评估不同扶贫资源方式（如福利制度与开发式扶贫方式）的瞄准效率优劣。 与国际上主流的目标瞄准扶贫理论要解决的问题不同，中国的精准扶贫是要解决现行标准下剩余贫困人口在确定时间脱贫的相关政策和制度安排问题，是为全面建成小康社会补短板的关键措施。在对扶贫精准的要求上，中国不仅仅满足于扶贫资源的准确和有效传递，而且同步关心扶贫的全过程精准，即实现扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准。中国目前实行的精准扶贫，虽然也强调要提升扶贫对象的内生动力，实现扶贫与扶志、扶智相结合，但是在制度设计和具体实践中，总体上还是将提升贫困人口生活水平和发展能力作为政府扶贫的一个优先目标或主要产出，而不是建构以贫困人口自我发展为中心的扶贫政策和支持体系。从这个意义上说，中国现在实行的精准扶贫可以称为外部介入式全过程精准扶贫，这样既可以区别于国际上主流语境中的目标瞄准扶贫，也可以区别于贫困人口或贫困社区主导的目标瞄准扶贫。 2.外部介入式全过程精准扶贫体系分析框架 从一般意义上说，外部介入式全过程精准扶贫包括以下6个相关的要件：（1）精准确定符合条件的目标人群；（2）安排充足且适用的扶贫资源；（3）选择合适的扶贫资源分配和传递方式；（4）选择并有效实施适合目标人群的扶贫方式；（5）建立并有效运行能保证资源传递和扶贫方式选择与实施的组织和制度；（6）建立并有效运行监测和评估前面5个方面工作质量的监测评估与激励的制度。 （1）精准识别扶贫对象 通过合适的方法，筛选出符合政府或其他组织设定贫困标准的扶贫对象，是目标瞄准扶贫的首要任务和前提。自1901年以来，有关贫困理解和测量的研究取得了一系列的重大进展，贫困界定和测量的指标和方法也不断完善。但是这些基于理论研究和样本数据分析所设计的贫困界定和测量的指标和方法，在应用于实际的（尤其是大规模的）贫困识别时，通常会遇到一系列的困难和障碍。比如：缺乏也难以通过一次性调查获得家庭收入和消费支出的可靠信息，识别时面临时间和预算的双重约束，家庭收支的动态变化需要不断的数据更新等。为了解决这些问题，不少国家在实践中探索和总结了一些识别扶贫对象的办法[1]，主要有：①资格审定方法（means testing），它是由官方人员直接挨家逐户评估各户是否符合项目设定的受益人资格，或者委托第三方来审核申请人的收入，这通常要求申请人提供必要的能证明其符合资格要求的文件；②代理指标审定方法（proxy means testing），它是根据若干个易观察家庭的特征指标和相应的权重估算每个家庭的分值，然后比较各家庭所得分值与目标受益人最低分值，确定项目的受