国土空间规划传导机制下的技术实现路径.docxVIP

2021年第27期 总393期 为落实党中央、国务院提出的“建立国土空间规划体系并监督实施”任务，国土空间规划必须注重能用、管用、好用的要求，构建“五级三类”规划编制审批体系。纵向上，不同层级的规划要体现不同空间尺度和管理深度要求；横向上，各类规划之间要各有侧重、协调互补。因此，规划传导机制的建立和实现就显得尤为重要。经过多年的实践探索，北京、上海、深圳、武汉等城市在规划传导的政策机制、技术方法等方面形成了较为有效的成熟经验，取得了较好的实施效果。 █规划传导的总体思路 传统的城乡规划在不同层级以强调城镇体系和结构性要素传导为主，而土地利用总体规划则更注重指标、名录和控制线的传导与分解。新的国土空间规划不仅要强调自上而下的规划要素传导与分解，也要体现上下联动的规划统筹协调与反馈调整机制。 一是空间格局的传导。国土空间规划的编制既要有政策逻辑，也要有技术逻辑，因此需要建立一个“以格局定主体功能，以主体功能定资源配置”的技术逻辑，通过主体功能区来引导对下一层级控制性指标的分解传导，形成“主体功能—规划分区准入—用途管制”的规划逻辑基础。 二是三条控制线的传导。生态保护红线由市级划定边界、明确规模，贯穿县区乡镇；永久基本农田保护线由市级划定集中保护区、县镇同编划定具体边界；城镇开发边界由市级划定市辖区内城镇边界、重点平台边界，在县级中划定县城和乡镇开发边界。 三是重大设施要素的传导。重大设施要素包括历史文化资源、区域重大交通设施、重大公共服务设施、重大市政基础设施和区域邻避设施等。武汉市通过总体规划与分区规划、专项规划同步编制，统分结合、分层对接，上下传导、横向衔接，实现了重大设施要素的名录传导、廊道控制边界传导以及设施配置标准的逐层传导落实。 四是规划管控指标的传导。规划指标的分配并非一次性分配，而要建立全生命周期的管理机制。嘉兴市国土空间规划通过“县区指引”模式形成向下传导机制，以产业-用地绩效考核为标准，以乡镇为单元实施，开展年度考核、评估，形成指标配置与年度实施计划和五年计划相结合的反馈与动态调整机制，构建国土空间资源全生命周期管理体系。 █规划传导的技术实现 规划传导的实现，主要采取成果表达的创新和信息平台的支撑两条技术路径。 在成果表达创新方面，一般通过规划指引的模式形成向下传导机制，各层级规划的成果表达均突出承上启下的特点，既承接上层级规划的主要内容，也要明确对下层级规划的指引内容；上层级的规划指引相当于下层级规划的编制任务书，用以指导下层级规划的编制工作。成果深度逐层细化明晰，用地表达区分不同规划层次，上海市采取“单元图则”的编制形式，通过不同发展单元引导实现各类土地用途与管控要求的传导。在总体规划层次，对于居住、商办、工业等经营性用地，主要以功能引导区表达，为下层次规划预留弹性；在详细规划层次，进行更准确的定界和定量，为规划实施提供具体依据。 在信息平台支撑方面，充分利用国土空间基础信息平台，实现对各类基础数据的集中汇聚，形成底板、底数统一的现状“一张底图”。北京市探索通过标准化、类型化的梳理，提取出包括边界型、分区型、结构型、指标型、位置型等类型的管控要素，构建“全域-分区-管理单元-街区”的多层级空间体系；结合总体规划、专项规划、城市设计等编制成果中的指标和管控要求，为每个层级规定不同的管控对象和管控模式，形成互为依据、上下联动的传导机制。在充分利用大数据、云计算、空间规则引擎等技术能力的基础上，将管控规则自动化转译为数字代码并落实到信息平台，解决了将纸质的规划设计意图精准传导为智能化的管控语言并嵌入到平台中的关键技术难题。 █规划传导技术的关键 关键之一：基础数据的统一是规划传导的前提。 建立统一的调查评价体系，进行统一的确权登记。在统一调查的基础上实行资产化管理，确保资源分类、坐标体系、空间数据和测绘规范的一致，形成自然资源“一张底图、一套底数”，全面、准确掌握自然资源“家底”。所有的规划编制均应在统一的数据底板上开展工作，方能确保不同层级、不同类型的国土空间规划能有统一的基础数据，也才能有效实施规划的传导。 关键之二：科学划分空间单元是规划传导的基本载体。 深圳市以15分钟生活圈与10分钟就业圈为基础，兼顾自然地理实体、主次干道和行政管辖范围，按照主导功能明确、建设规模适宜、生活圈设施完善、利于传导管控的原则，在城镇开发边界内用地范围初步划定758个标准单元。城镇开发边界外划定农业单元和生态单元，不同类型空间单元之间无缝衔接，共同覆盖全域空间范围。通过建立“规划单元—街区—地块”的空间体系，作为规划传导的不同层次载体。所有的规划指标分解，都应按照划定好的空间单元逐级落实，上位规划以标准单元为载体确定的刚性规划要素，是指导下位规划的依据，下位规划必须予以严格落实、不得突破，下位规划也可通过标准单