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论清末新政及预备立宪 摘要：戊戌变法失败后的 1901年，被八国联军赶到西安途中的满清慈禧太后，于1月 29 日发布了一道变法上谕——在内外压力之下，慈禧意识到：不改革中国没有出路。 为挽救王朝危亡、化解内外危机，两年前血腥镇压“百日维新”的慈禧太后，不得不 推行新政。作为新政最重要内容的“预备立宪”是在各种矛盾中由清廷主导的，结果 却对以后中国的历史造成了很大影响。本文就清末新政和预备立宪活动做以浅论，对 一些疑难问题给予解释。 关键词：新政 预备立宪 钦定宪法大纲 一、历史背景及原因 从1840年的鸦片战争开始，我国遭遇了全面危机，改革的浪潮从未平息。首先兴 起了以“中体西用论”为指导思想的洋务运动，这一运动希望通过引进西方的器械技 术，实现强国之梦，然而甲午战争的惨败，使其彻底破产。当时的精英阶层转而认识 1 到：要让国家富强，不仅要学习西方的器械之理，更要学习西方的政治制度。 在维新 派的极力劝说下，1898年6月11日光绪皇帝下诏“明定国是”， 仿效当时日本的君主 立宪制，展开了自上至下改革的变法运动，开始了中国近代史上著名的百日维新运动。 2但这个变法运动不久就失败了，当时保守派的慈禧将其扼杀于摇篮之中。 但后来由双手沾满戊戌志士鲜血的慈禧发起的新政却在力度上超过了戊戌变法！ 慈禧太后在逃亡西安途中所宣布的“新政”并非完全没有诚意，也不是没有具体措施 和实际投入。由于历史条件不同，“新政”中有关改革的深度与成效超过戊戌变法，这 是没有疑义的。慈禧等人的转变主要是因为： 首先，从国际环境看，经过甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义扶植清朝傀 儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策，他们要求清政府披上“民主 宪政”的外衣。 1亓冰峰：《清末革命与君宪的论争》，台湾中央研究院近代史研究所，1980年版，第 页。2 2徐祥民等：《中国宪政史》，中国海洋大学出版社，2002年版，第42页。 1 其次，就国内形势而言，中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶 级革命正在兴起，封建专制主义与资本民主主义的矛盾已十分尖锐；而代表资产阶级 右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪分得一点权力。清朝 统治集团觉察到，如再不作任何“革新”的表示，必将不能保持危在旦夕的统治地位。 再次，直接原因是1904年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国这个专制大 国，给清廷上下以很大震动。朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起， 认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败。于是，不数月间，立宪之议遍于全国。 最后，清廷遂于1905年派以载泽为首的五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国， 上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，但他们指 出：宣布立宪，不过为立宪预备，施行之期则另定年限。3 二、准备活动 （一）改定官制 出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人援引日本的先例，认为日本先于明治宪法 颁布两次大改官制，其宪法推行有效，官制之改革使然。未改官制以前，任人而 不任法，改官制以后，任法而不任人。预备立宪先定官制，也是援引了日本的做 法。 官制改革的核心内容，是仿行三权分立和责任内阁。首先，调整国家机关， 明确职责；其次，根据西方三权分立的理论分权定限；再次，改革官吏任用制度。 目的是要削夺大臣的权力，尤其是地方督抚的权力，加强中央对地方的控制，使 国家机关更好地发挥作用而又不致于侵夺君主的权力。 （二）“立宪运动” 袁世凯、张之洞及周馥等人联名上奏，要求立宪；张謇和张之洞的幕僚赵凤 昌印制了日本明治宪法的译本给慈禧，据说慈禧表示赞同。1905年载泽等五大 臣出洋考察归来以后，清廷讨论是否实行君主立宪，立宪派与反宪派展开了激烈 的争论，最后双方妥协的结果便是“预备立宪”。 1906年9月1 日清廷发布“预备立宪”的上谕，6 日，编制馆成立，开始准