城乡居民基础养老金最低标准调整机制与方案-基于充足、公平和可负担的综合分析.docx

? ? 城乡居民基础养老金最低标准调整机制与方案 基于充足、公平和可负担的综合分析 ? ? 张盈华，于萌 城乡居民基础养老金最低标准是中央财政负担的老年福利，其属性是普惠的、非排他的“公共品”。2018 年3 月，人力资源与社会保障部(以下简称“人社部”)和财政部联合印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》(以下简称“《意见》”)，要“适时提出城乡居民全国基础养老金最低标准调整方案”，提出这一“公共品”公平、适度、长期供给的问题。 本文从保障充足性、群体公平性和政府可负担三个维度，探讨城乡居民基础养老金最低标准的调整机制(以下简称“调整机制”)。 一、引言 2009 年新型农村社会养老保险试点，2011 年城镇居民社会养老保险试点建立，2014 年建立统一的城乡居民基本养老保险，经过10 年发展，城乡居民基本养老保险制度框架已定型。 在这项制度中，中央财政承担基础养老金最低标准之责，但始终未形成常态化和正常化的调整机制，这既影响参保人对养老金的预期，也不利于各级政府预测财政的长期负担。 近年来，学界对城乡居民基础养老金的确定和调整给予越来越多的关注，很多研究的背后都有调整机制的假设。 根据研究视角的不同，这些研究大致分为以下两类。 一类是从强调消费保障和分享经济成果的视角出发，将基础养老金跟从物价上涨率、经济增长率(GDP 增长率)、居民人均收入增长率等指标调整。 例如，李文军[1]认为，要确保基础养老金不低于居民人均收入与人均消费之差的25%，调整机制应为：100%的物价上涨率+50%的经济增长率+50%的居民人均收入增长率。 但也有研究显示，单纯以物价指数和经济增长率为依据调整养老金，结果造成日本养老保险制度承受支付压力[2]。 因此，公共养老金的增长要有限度，尤其是在调整由财政兜底的基础养老金时，必须考虑财政负担的长期性。 另一类是从老年基本生活需要和财政负担能力的综合视角出发，在考虑消费保障的同时，引入财政可负担的约束条件。 边恕[3]用热量支出法计算老年人的食品消费需求，以此确定基础养老金标准，其采用的基础养老金调整系数是所选类别的食品消费增长率；卢昱昕等[4]运用目标替代率盯住法，将城乡居民养老金(基础养老金和个人账户养老金)盯住最低生活保障水平或人均食品支出水平，按低保标准或人均食品支出变化与个人账户积累额的变化等因素进行动态调整；景鹏等[5]综合居民养老需求和基金收支平衡两因素，测算出农村居民基础养老金的合意替代率是23%～30.5%，其背后的待遇调整机制是跟从农村居民人均纯收入的增长率。 应该说，上述研究各有道理，但结论莫衷一是，其根源在于对城乡居民基础养老金待遇标准的定位不同。 如何建立城乡居民基础养老金最低标准的调整机制，目前没有专门研究，《意见》提出“统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况”，实际上给出了决策部门认可的三个参数，即居民收入增长率、物价上涨率、城镇职工基本养老金增长率，同时将中央财政长期可负担作为约束条件。 二、十年来调整机制面临的主要问题 (一)未形成常态化调整 自2009 年新型农村社会养老保险制度试点以来，十年间基础养老金最低标准的调整只发生过两次，一次是2015 年由55 元/月提高至70 元/月，另一次是2018 年由70 元/月提高至88 元/月，这与同期城镇职工基本养老金对比鲜明，后者自2005 年以来每年都有向社会公布最低调整幅度，其中2005—2015 年每年调整10%，2016—2018 年各年分别调整6.5%、5.5%和5%，2019 年和2020 年维持5%的调整幅度。 从绝对数看，2009—2018 年城乡居民基础养老金的最低标准从55 元/月提高至88 元/月，增长60%，国家贫困线标准由2300 元/年提高至3535元/年，上升54%，基础养老金最低标准的增长幅度大于贫困线上升幅度，预防老年贫困的功能似有提升。 但是，贫困线标准是按年调整的，基础养老金最低标准的调整未与之形成联动，预防老年贫困的作用在时间分布上极不均匀。 2010 年，基础养老金最低标准相当于国家贫困线的28.7%，2011—2014年连续下降，2014 年降为23.6%，2015 年第一次上调基础养老金后回升至29.4%，2016—2017 年再度下降，到2017 年降为25.2%，2018 年第二次上调基础养老金后回升至29.9%(图1)。 可见，基础养老金最低标准没有稳定、持续、常态化的调整机制。 如果让基础养老金最低标准“锚住”国家贫困线的30%，那么2010—2018 年基础养老金每月的最低标准分别是58 元、63 元、66 元、68 元、70 元、71 元、74 元、83 元和88 元，这是连续的