国家治理视角下的审计项目计划管理研究——以“三圈理论”为分析框架.doc

国家治理视角下的审计项目计划管理研究——以“三圈理论”为分析框架 国家治理视角下的审计项目计划管理研究——以“三圈 理论”为分析框架 国家治理视角下的审计项目计划管理研究——以“三圈理论”为分析框架 摘 要:国家审计是国家治理的重要组成部分，国家治理实现良治的目标对国家审计提出了更高要求。作为审计工作的起点和龙头，审计项目计划管理理应置于国家治理的大系统中去思考和谋划。本文则以公共管理领域的“三圈理论”为分析框架，立足从审计项目的公共价值、完成项目的能力、社会对项目的支持度三个方面探析审计项目计划的科学管理，旨在更好地发挥国家审计在国家治理中的作用。 关键词:国家治理 审计 三圈理论 项目计划 审计项目计划是审计工作的源头，只有选好项目、做好计划，才能有效地发挥审计监督的效力和作用。从这个角度说，审计项目计划管理就成了整个审计业务管理的关键，其管理水平的高低直接决定了审计“免疫系统”功能的发挥。因此，加强和改进审计项目计划管理，是国家审计服务国家治理的现实选择，具有十分重 一、国家治理与审计项目计划管理 要的意义。 审计项目计划管理的概念。审计项目计划是指审计机关根据法定的审计职责和审计管辖范围，对一定时期内需要开展审计的项目作出安排和部署。审计项目计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考核与评估等一系列环节。本文的审计项目计划管理重点指审计项目计划编制环节。 (二)审计项目计划在国家治理中的定位。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，其职责的履行情况关系到国家治理水平的高低。 审计项目计划是审计工作的起点和龙头，审计项 目计划管理是做好整个审计项目的基础和关键。科学管理好审计项目计划，对整合审计资源、提高审计工作效率和提升审计工作成果具有重要的意义，也是审计发挥“免疫系统”功能的内在要求，直接决定着国家审计在国家治理中的作用发挥。 (三)国家治理对审计项目计划的要求。作为国家治理这个大系统中的一个组成部分，国家审计的目标必然是由国家治理的需求和国家审计的功能共同作用决定的。一般来说，国家的良好治理包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等特征，将这些特征归纳起来，广泛认可的良好国家治理的主要标准:一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定;二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败;三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义;四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。 国家治理实现善治的上述目标要求国家审计充分发挥预见、监督、服务等功能，进而维护国家安全、约束权力运行、促进社会公正、提升治理绩效等。国家审计能否发挥这些功能和实现预期目标取决审计项目的选择和实施情况。审计机关选择什么审计项目，就是审计项目计划的范畴。本文就围绕国家治理的目标探析审计项目计划管理。 二、“三圈理论”在审计项目计划管理中的应用 (一)“三圈理论”核心思想。“三圈理论”是公共管理领域的一个基本分析框架，用于分析和指导公共决策行为。“三圈理论”认为，制定一项公共政策时，必须考虑三个问题:首先，政策方案的目标是否具有或能否创造公共价值，是不是以公共利益作为政策方案的最重要标尺，此称为“价值(Value)”;其次，必须考虑政策方案的实施与执行中的约束条件，即达到政策目标的人、财、物等资源条件是否具备，此称为“能力(Capaicity)”;最后，必须考虑政策方案所涉及的利益相关者的态度和意见，能否获得各个方面的认同与配合，此称为“支持”(Support)。成功的决策和政策制定是领导者在三个要素之间寻求某种平衡的结果，这三个要素分别以三个圆圈表示(价值圈V、能力圈C、支持圈S)，构 成基本的分析框架(见图1)。任何一项好的公共政策都是价值、能力和支持三方面达成某种结构性平衡的结果。 图1:“三圈理论”分析框架图 (二)“三圈理论”在审计项目计划管理中的应用。“三圈理论”强调价值、能力、支持三者的相关性，即在制定公共政策或设计项目计划时，要判断公共价值、分析评估能力以及利益相关方的支持度，使三个圈最大限度地接近和重合，从而达到最佳的政策效果。“三圈理论”作为一个战略思维工具，应用范围可大可小，大到公共政策的制定，小到一个工作方案的确定。审计项目计划作为审计机关的重要决策内容，完全适用“三圈理论”分析框架。为此，我们在制定审计项目计划时，也要论证项目的价值、分析完成项目的能力和支持度。具体讲，就是在选择什么样的审计项目时，需要从国家治理的视角分析项目的价值所在。同时，要分析完成好所选审计项目所需要的能力等基础条件，还需要分析开展审计项目是否能得到政府、被审计单位、公众、媒体等利益相关者的支