项目制对中国产业结构升级的影响研究.docx

? ? 项目制对中国产业结构升级的影响研究 ? ? 郭南芸 夏江月 （广西大学 经济学院，广西 南宁 530004） 1994 年我国进行的分税制改革，使地方政府对中央财政转移支付的依赖性增强。亚洲金融危机后，为提高地方政府建设积极性，促进经济增长，中央逐渐以项目形式向地方进行转移支付，成为财政支出的重要方式。由中央各主要部门设立各类专项资金，地方各级申报，形成了统合中央到地方各级关系，覆盖各领域的项目制模式。 项目制对中国经济社会带来了广泛影响。中国经济高速增长的过程，也是产业结构持续升级和项目制不断深化的时期。一方面项目制是中央政府实施重大政策的重要工具，通过专项转移支付激励地方政府，有助于重大产业政策的实施并推动产业结构升级；另一方面，项目制也会引发各地之间的项目竞争，造成资源分配不均与浪费，滋生腐败，进而阻碍产业结构升级。那么，项目制究竟会对产业结构升级产生怎样的影响，需要进一步论证。采用1998—2016 年中国30 个省（市、自治区）面板数据，在研究项目制对产业结构升级影响的基础上，从经济开放、科技创新和制度质量三个方面探讨对项目制效果的影响，为客观认识项目制对产业结构升级的作用提供了证据支持。 一、文献综述 现有文献对项目制的研究非常丰富。在定性研究上，众多学者从项目制的形态、制度逻辑、基层运作机制、实践效果、存在问题及破解方法等方面展开研究。在定量研究上，主要探讨项目制对经济发展的影响效应。郑世林、周黎安分析了高技术产业重大专项对企业自主创新的影响，发现项目制对企业自主创新产出有显著促进，并且对那些存在融资约束的中小民营企业的促进效果更好。郑世林、应珊珊研究认为，项目制对地区经济增长的促进作用主要是通过扩大固定资产投资来发挥的，但也会带来地方财政支出缺口增加、城乡收入差距拉大的负面影响。冀云阳、付文林基于反映中央和地方关系的动态博弈模型，认为项目制激励了地方政府的公共投资，同时专项补助会带来地方预算软约束，进而扩大了地方政府的债务规模。 当前文献在项目制形成、运行机制等方面有较多研究，以项目化方式来进行引导资源流向和推动产业政策实施，理应会影响产业结构升级。同时，由于项目制本质上是政府对资源配置的干预，因此，其对产业结构升级是正向促进还是负向抑制，有待深入研究。 二、理论分析 （一）基础性理论假说 分税制改革后，项目制在中央对地方的治理上发挥了重要作用。一方面，中国制造业的低成本优势正逐渐减弱，需要向资本技术密集型产业转型。根据中央制定的相关产业政策建立各种专项“项目”，通过逐级下放政策资金以引导地方政府积极贯彻国家产业政策，可以发挥政府对经济的引导作用，推进产业结构走向高技术化、提高产业附加值。另一方面，一些重点科技攻关计划等项目，集中了许多创新资源，在实施中再辅之于财政补贴，可以在较大程度上降低各类风险，从而增强企业创新的积极性，提升劳动生产率，实现要素从低效率部门流向高效率部门，带动产业结构从低水平向高水平状态演进。此外，一些特定新兴产业的重大建设，可以依托基建的配套，逐步构建密切的上下游产业网络，从而有利于产业链的延伸和发展。 提出假说1：项目制有利于促进产业结构升级。 （二）拓展性理论假说 1.经济开放度对项目制效果的影响 首先，一国经济开放通过国际贸易与投资引发产业转移，影响到该地区的产业政策制定；中央或地方政府为促进相关产业，需要通过技术或产业建设专项来给予支持，由此影响项目选择。 其次，对外开放促进了国内外企业交流合作，有利于各类项目技术和管理水平的提高，加快产业结构升级步伐。 第三，经济开放程度越高，越能促使市场规范运行，越有利于各地企业通过公平竞争获取项目。项目制下的各类项目主要以申请或招投标的形式由企业承接下来，这实质上是财政资源的市场化配置，发挥了市场资源配置的作用。因此随着经济开放程度提高，市场资源配置的作用就越能充分发挥，越有利于促进产业结构升级。 提出假说2：项目制对产业结构升级的作用，受到经济开放程度的影响，经济开放程度提高，将增强项目制对产业结构升级的作用。 2.科技创新对项目制效果的影响 科技创新作为产业升级的内在驱动力，通过改变供需结构，加速资源在产业间流动，拉伸并扩大产业链的长度和宽度，最终推动产业升级。项目制与科技创新联系密切，一方面，各类项目成为了科技与产业发展的桥梁，科技创新为解决项目建设中的关键难题提供科技支撑，有助于推动诸如产业改造、新兴产业建设等项目更好实施，实现产业链纵深发展。另一方面，通过建立重大科技创新攻关项目，利用信贷政策并配以财政补贴等具体手段，可以较大程度减少企业及相关研究机构在技术研发中的风险，推动产业内部技术创新以及高技术产业发展，实现产业结构升级。 提出假说3：项目制对产业结构升级的作用，受到科技创新的影响，科技创新越强，越能强化项目