2048年后南极矿产资源活动的管制措施研究.docx

? ? 2048年后南极矿产资源活动的管制措施研究* ? ? 李雪平 迟一诺 (武汉大学 国际法研究所,湖北 武汉 430072) 南极矿产资源的利用和管制持续处在国际社会的极高关注之下。即便1988年《关于环境保护的南极条约议定书》(又称《马德里议定书》，以下简称《议定书》)的正式生效已标志着2048年前除科学研究以外的任何南极矿产资源活动进入禁令时代，《南极矿产资源活动管制公约》(以下简称为《管制公约》)试图构建的矿产资源活动整体管制框架暂告失败，但晚近围绕2048年后南极矿产资源活动前景问题及其与南极环境保护制度之关系所进行的讨论依然层出不穷。必威体育精装版例证为，在2022年5月第44届南极条约协商会议(Antarctic Treaty Consultative Meeting，ATCM)即将于德国柏林召开之际，Flamm与Hemmings两位知名极地法学者将该问题与2021年联合国气候变化公约第26次缔约方大会达成的必威体育精装版成果(1)2021年COP 26就《巴黎协定》实施细则达成共识，197个国家签署了《格拉斯哥气候公约》以确保1.5摄氏度目标仍然可控。信息来源于COP 26 Outcomes[EB]. UN Climate Change conference UK 2021, /the-conference/cop26-outcomes/, 2022-04-16.相联系，向德国政府提出应借此机会推动《议定书》2048年前禁止南极矿产资源活动的“暂禁令”(moratorium)转变为“永久禁止在南极开采‘油气’(或称碳氢化合物，hydrocarbon)”的建议。[1](P1-3)该建议实质主张南极条约协商会议对《议定书》进行提早修订，且直接对部分南极矿产资源(该提议中特别指明的“油气”)在法律层面上的可及性作终局回应。 为了客观中立地评价这一提议，并且在较全面的基础认知之上合理展望在2048年这一关键时间节点后南极矿产资源活动管制及南极环境保护制度的发展去向，本文对南极条约体系中涉及矿产资源活动管制的规则进行综合分析和检视，以观在南极矿产资源活动整体制度缺位的情况下，分散运用南极环境保护机制的相关规则进行矿产资源治理的现状。本文认为2048年后南极矿产资源活动管制难题的有效解决有赖于现有南极条约体系的完善和发展，且需特别注意南极科研事项及国际环境法整体发展的影响。通过一系列探讨，本文也尝试为中国采取适当方式阐明自身对全球环境治理问题的价值肯定、表达自身维护南极条约体系的坚定立场提供有益思路。 一、长期处于未生效状态下的《管制公约》 于1988年6月2日在新西兰惠灵顿第4次南极条约特别协商会议上通过的《管制公约》是自南极条约体系建立以来，唯一经过漫长协商造法却从未生效的法律文件。因此，目前该公约本身并不能被当作南极矿产资源管制的国际法渊源。但《管制公约》围绕该主题首次尝试建立起一套覆盖矿产资源活动全方位的整体机制，[2](P43-53)这使其成为解读南极矿产资源制度发展全貌及《议定书》关联条款不可回避的部分。 第一，《管制公约》以高度系统化机制对南极矿产资源进行整体治理是绝无仅有的创新。其中既有对南极矿产资源制度一般原则、组织机构等基本问题进行的框架规定，也囊括了矿产资源及相关活动定义、环境保护义务及损害责任制度等细节规定。[3]这一整体架构不仅能明晰各规则适用的逻辑关系，而且有助于整个体系的现实运行。例如，针对矿产资源活动的管理，公约第1条第7款首先明确《南极条约》第3条范围内的“科学研究”活动不在本公约管辖范围内，随后将南极矿产资源活动分为普查、勘探和开发三个阶段，并结合整体框架的组织规则和责任制度对相关主体在这三个阶段的义务、权限与行为责任作出了规定。[2](P125-141)在此情况下，《管制公约》虽然未对“科学研究”领域的矿产资源活动与应当严加规制的“矿产资源活动”作出标准化的区分，但依然可以肯定其以“普查”作为现实的管理起点和法律上的责任起点。 第二，南极环境保护作为矿源活动管理制度的基本原则贯穿于《管制公约》始末。不可否认，对南极矿源的利用分配进行规划安排是协商国讨论制定《管制公约》的原始目的，但这并不代表公约协商过程与最终呈现结果始终以此为主要导向。[4]从语法角度上看，公约名称以“管制”为中心名词，这必然要求南极矿产资源制度秉承南极条约体系一贯的“义务本位性”。[5]因为只有先行强调缔约国在矿产资源活动事项中保护南极脆弱生态环境的义务，才能实现所谓的“管制”。从《管制公约》第2条对“一般原则”的表述来看，其强调“南极矿物资源活动一经发生，各缔约国：(1)承认南极条约各协商国对保护环境负有特殊责任，并承认有必要保护南极环境及依附于他的及与其相关的生态系统；(2)重视南极对全球环境的意义和影响……”因此，环境