中世纪中央财政管理体制改革的历史考察.docxVIP

中世纪中央财政管理体制改革的历史考察 在西方学术界对英国金融管理机构的研究正在早些时候，数据丰富，语言有利。综观这些研究成果,不难发现,西方学者的研究重点或在于一个财政部门,如S.B.巴克斯特的《国库的演进,1660～1702》,或侧重于某一个时段,如H.E.菲斯克的《1688年光荣革命后的英国公共财政》,或注重研究财政部门的财政税收政策,如W.肯尼迪的《1640～1799年的英国税收:政策和观念论集》,而从总体上研究英国财政管理机构发展史的成果相对薄弱得多。与西方学界相比,国内学界的研究相形见绌,有关研究除散见于部分政治制度通史著作之外,仅有寥寥数篇研究都铎时期财政制度的论文。因此,无论是为了在西方学界研究的基础上更进一步,还是为了弥补国内研究的不足,有关英国财政管理机构的研究都亟待加强。有鉴于此,本文试图对英国中世纪和近代早期财政管理机构的沿革作些探讨。 一 财政署的运作 国库是英国第一个中央财政机构。诺曼征服前,王室已在温切斯特建立了国库,那时,“国库已能够较为成熟地征敛税款、审核账目和分派现金”(p20)。诺曼征服后,威廉一世承袭旧制,亦设国库于温切斯特。当时,征服者威廉跨海而治,常到欧洲大陆巡游。由于钱物账本等携带不便,便留由国库储存。后来,威廉一世还在大陆设立了鲁昂国库和法莱士国库。国库首脑国库大臣是日薪5先令的“头等报酬官员”(p20),下设国库司库两名。国库大臣并不能独断财政事宜,他受国王代理人——政法官或由男爵和王室要员组成的委员会——的监督和制约。代理人常一年两次前往温切斯特国库审核账目。国王代理人对国库的监督审核标志着国王对国库控制的加强。 从这种审核与被审核的关系中,逐渐诞生了一个新的财政机构——财政署。财政署成立之初,主要处理司法事务,还不是“一个部门或一种制度”,只呈现出一个机构的雏形。(p20) 财政署分为“财政署上部”和“财政署下部”。财政署上部的主要成员有政法官、大法官、私室司库、国库大臣等,他们被称为“财政署男爵”,主持者为政法官。有时,国王还亲临财政署上部主持和督察财政署的工作。财政署上部负责署务的商定和指导,解决收支过程中的重大疑难问题和原则性问题。财政署上部保有《国库卷档》。《国库卷档》由国库大臣口述,经卷档记录员——大法官属员即后来的财政大臣抄写而成。国库大臣不但在《国库卷档》编撰中起着关键性作用,而且有权参与所有财政署的要政,任何大事都不得对他隐瞒,其权威横跨财政署上下两部。自15世纪起,国库大臣的职责由其代理人或其委任的财政署国库次臣代行。财政署国库次臣多从骑士阶层和训练有素的律师阶层选任,并很快成为国家重臣。 财政署下部主要负责账目登记和现金支出等的具体执行,因此,又称为“收支部”,主要成员是国库大臣和私室司库的代表。国库大臣的代表主持下部工作并负责在装货币的钱袋上加盖封印,登记收入数额、交纳者姓名和交纳项目,并把收入数额刻写在木质符契上。私室司库的代表是2名骑士,负责保管货币箱子的钥匙,秤量收入的货币,并监督货币的支出及符契的刻写。他们之下是“技艺熟练的衡员和熔银员,负责计算和记账的4名现金出纳员”(p23)、验银员、木码制作员、警卫和入库向导等。 财政署在亨利二世后期及其子理查、约翰时期获得了迅速发展,全国财政的大部分由其掌握。亨利二世时,财政署掌管的收入有3.5万英镑,比威廉一世时几乎增加了1倍。13世纪时,通过百户区调查和司法权调查,改善和加强了财政管理,财政署账目分类愈细,账册簿记增加,工作量日增。相应地,随着财政署官员走向专业化,“亨利三世统治时期,大法官不再参与财政署事务,其属员成为财政大臣”(p26)。在财政管理职能迅速加强的同时,财政署的司法职能也日益发展,所有财政诉讼活动都由财政署法庭审理。 但财政署发展绝非一帆风顺,因为在中世纪国家的管理中心是国王及其王室,因而,“王室财政”体制下,各财政部门的兴衰沉浮和职权范围的增减,总因国王个人的好恶或形势的变化而发生改变。特别当某一部门官僚组织的趋于完善自然导致其独立性加强,形成自身运行机制,而与国王个人意志发生冲突时,国王更愿意利用王室近侍进行管理,形成个人政府,13世纪中期财政署衰落和锦衣库兴起即是典型例证。 亨利三世当政之初,为改善窘迫的财政状况,任命普瓦提埃人彼得·德·里沃为锦衣库监督,避开财政署,管理财政收支事宜,权势日盛。锦衣库可通过符契借款。债权人持锦衣库所发行的符契到各郡长处取走货币,郡长持符契到财政署结算。结果,财政署变成了一个结算部门,锦衣库才是真正的财政收支机构,相应地国库大臣也沦落为一个日常财政事务管理者。 由于锦衣库带有明显的国王个人统治色彩,因而招致了一些封建贵族的反对,他们力图限制、削弱锦衣库的权力。在国王和封建贵族的冲突、斗争中,锦衣库的权力下降,一些财政权限被财政署和私室收回。 1