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关于代建制的几点思考 2004年7月，国家发展和改革委员会发布了国务院关于投资体制改革的决定（以下简称“决定”），并在《决定》中提出了加快实施恶意政府投资项目“代建制”的重要举措。“代建制”作为改善和管理恶意政府投资项目的有效方式和投资分配制度改革的亮点，引起了越来越多的人的关注。 一、 与其他政府投资管理模式的比较 当前, 在政府投资项目管理上, 除了代建制外, 还存在业主自建制、工程总承包制等模式, 现将这几种模式做逐一比较: (一) 工程总承包方的使用方 代建制中代建方受投资主体委托;业主自建制中投资方、建设方、使用方为一体;工程总承包中的总承包方受使用方委托, 按照使用方的意图进行设计、施工。委托主体的不同决定了在项目施工过程中由谁来主导项目规模、施工进度和方案变更, 后二者因为委托方即为使用方, 因此在施工过程中必然受使用方意愿的控制。 (二) 代建制与工程总承包制的优势 业主自建制中由使用单位组织基建班子作为建设主体负责建设, 相比自建制中使用方缺乏专业人员、临时搭建班子导致效率不高的情况, 代建制与工程总承包制可以更好地发挥专业化分工优势, 更加有效的整合产业领域如策划、设计、施工等诸要素, 使其在相同的约束条件下更加充分的提高建设效率, 节约建设资金。 (三) 根据使用方的使用商管理工程总承包资金 代建制中的建设资金是由投资方按项目进度划拨给代建方, 自建制中是由使用方自行使用建设资金, 工程总承包中建设资金是先由政府划拨给使用方, 再由使用方划拨给总承包方。相比而言, 前者政府能够更好地监控项目进度和资金使用流向, 而在后二者中政府的控制力明显削弱。 (四) 投资主体的投资能力、投资结构和规模影响基金的费用控制 代建制中代建方受到严格的合同约束, 如果费用超出合同约定, 将承担一定的责任, 在工程质量、进度上也受到严格的制约, 因此有控制资金使用的压力和动力, 最终使工程费用控制在预算范围。在自建制中, 对于政府投资的公益性项目, 使用方没有筹措资金和偿还资金的责任, 也没有科学、合理、节约使用资金的要求和动力, 导致项目超投资、超规模、超标准的“三超”现象时有发生。工程总承包的模式虽然解决了设计—施工中的专业化问题, 但因为投资方即使用方, 因此对使用方增加建设内容, 扩大建设规模, 提高建设标准等问题还是无法进行有效控制。 从以上的比较可以看出, 推行“代建制”, 将建设单位和项目使用单位分离, 是实现非经营性政府投资项目有效建设管理的现实选择。 二、 分析重建时期各方面的关系和运行框架 (一) 各方间的目的风险 代建制中有关主体可分为三方:投资方 (政府主管部门) 、代建方和使用方, 三方之间既有共同的目标和努力方向, 也因为各自代表的利益主体不同而存在各方间的博奕, 各方的主要目标与风险如下: 1、 控制投资规模 投资方的目标是综合平衡, 论证项目可行性, 合理控制投资规模, 满足使用方功能。其风险主要是决策风险, 对项目的可行性、投资规模等都要进行详细论证, 避免决策上的失误。 2、 承担的风险 代建方的目标是在保证项目按时、保质完成的前提下, 追求自身的利润最大化。因为其作为市场主体主导了主要的建设过程, 因此承担的风险较大。首先是不可控风险, 主要是因为建设项目往往时间跨度大, 因此建设期间利率、原材料价格、税收、相关政策往往会发生变化。其次是协调的风险, 因为使用方往往会在项目建设过程中提出设计更改或功能调整等问题, 代建方需要在此过程中与设计单位、施工单位、投资方、政府主管部门进行协调, 会对项目的管理产生一定影响。 3、 缺乏专业设备及施工过程的了解 使用方的目标是合理提出使用需求, 协助代建方按时、保质完成项目。其风险主要源自缺乏专业知识:因为对建筑设计、施工以及一些专业设备缺乏了解, 对施工过程中的一些问题不能及时发现, 在使用中也会因此造成不必要的损失。 由于代建制在我国尚处于试点阶段, 有关的法律、法规、政策还不完善, 因此风险的承担各方只能通过合同明确各自的权利义务, 而对合同没有涉及的部分, 就较难界定, 这导致了风险的不确定性, 以及管理中的困难。 (二) 种不同的模式 在《决定》颁布前, 各地已开展代建制的试点, 迄今为止, 已形成三种不同的模式, 即以政府为主导、以社会为主导和界于二者之间的不同模式。 1、 专业保障机制模式 即政府成立建设项目代建中心, 将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、委托代建中心进行建设管理”的模式。目前国外运用这种模式的国家较多, 如香港工务局, 下辖7个专业署, 拥有约2万公务员;加拿大的公共工程和政府服务部, 下辖5个地区办公室, 共有1.4万公务员。从国内来看, 目前也有不少地区组建专业管理