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市场监管体制，垂直管理还是分级管理？ 摘　要： 自2013年起，工商、质监、食药等市场监管部门经历了建国以来规模最大、为期最长、争议最多的新一轮机构改革。相关中央政策目标多元;各地自发探索了多种机构改革模式，同时“下改上不改”与“左右不同样”引发混乱;学术研究方兴未艾但缺乏系统全面的实证分析。2018年，《深化党和国家机构改革方案》在顶层设计层面一锤定音，将原工商总局、质检总局、食药总局及国家发改委、商务部的反垄断职责等整合，组建国家市场监督管理总局。为此，本文聚焦政府职能转变、监管模式升级、组织架构优化三个研究维度，在梳理五年来中央政策和各地实践基础上，选择三合一、分级管理模式的杭州作为样本，重点评估其成效与不足，提炼对新市场监管体系的启示。本文建议，在三合一作为市场监管机构改革最大公约数的基础上，深化综合执法、平衡条块关系，以期统筹各项政策目标，推动市场监管体系现代化。 近年来，我国经济转型与体制改革步入深水区，企业对公平竞争环境提出更高要求，人民消费需求日益增长升级，不安全食品、假冒伪劣、垄断、消费侵权等市场负外部性不断显现，传统市场监管体制已难以适应高质量发展和人民美好生活需要。为此，2013年以来我国开启市场监管机构新一轮改革，顶层设计和地方实践历经波折，各地改革模式复杂多样，引发高度关注。2018年3月，中央《深化党和国家机构改革方案》提出整合原工商总局、质检总局、食药总局以及国家发改委、商务部的反垄断职责，组建市场监管总局，标志着市场监管机构改革在新时代取得里程碑式的重大突破。 回顾五年来市场监管机构改革历程，探索评估视角、展望新市场监管体系下如何优化职能配置、创新监管方式、提高监管效能，具有重要理论意义和强烈现实意义。 一、市场监管机构改革的分析维度 现代市场经济市场监管体系的运行受到多方因素共同作用，既包括监管机构内部的预算编制、机制流程、队伍建设，也包括外部的产业结构、法治环境、公民素质等。此外，长期的历史沿革与近期的突发事件，普遍的市场规律与个别的利益俘获，都可能影响监管体系的成效。在诸多影响市场监管体系的因素中，机构改革长期受到各方关注，也是本文讨论重点。由于市场监管机构改革问题十分复杂，我们想跳出很多学术研究聚焦某一业务(如食品安全)或某一层级(如县级)的特点，而从最本质共性的维度出发，综合工商、质监、食药各项市场监管业务，关注中央政策和地方实践互动，从以下三个分析维度切入： (一)从监管理论分析政府职能转变 机构改革首先要解决管什么，职能转变是题中之义。市场监管是政府为纠正市场失灵，针对市场主体经济活动及伴随的社会后果采取的微观干预和控制。[1]其中，经济性监管是为保障竞争效率，对价格、数量、市场准入退出等经济活动开展监管;社会性监管是为保障公众福祉，对食品安全、产品质量、安全生产、环境保护等社会问题进行监管。近年来发达国家的显著趋势是放松经济性监管、强化社会性监管。[2]我国监管体系建设也面临类似的需求，上述社会问题正是人民群众反映最强烈的问题。故分析维度之一，是观察机构改革是否/如何放松经济性监管、大幅提高社会性监管比重。[3] (二)从公共治理理论观察监管模式的变革 机构改革不仅要解决管什么，还要回答怎样管的问题。现代公共治理理论的核心内涵是要构建政府、企业、公众、社会组织等多元主体对公共事务的协同共治。市场监管是市场失灵、政府失灵和社会失灵高发领域，以现代公共治理理论为基础的协同治理可以作为战略性解决方案。[4]故分析维度之二，是观察机构改革是否/如何推动传统监管模式向以社会共治为核心的公共治理模式变革。 (三)从组织理论观察组织架构优化 机构改革最终要落实到具体组织架构，我国历次机构改革的主线之一是大部制改革，相关理论源自发达国家对企业管理的借鉴。如减少管理层级，提高管理幅度，进行扁平化管理;降低部门内外的制度性交易成本;以解决外部诉求为导向整合部门、再造流程;打造整体型政府，推动部门“整体化整合”及“整体化协调”[5]等。故分析维度之三，是观察机构改革是否/如何整合职能、理顺流程、提高监管效率、便利部门协作。 二、市场监管机构改革的中央政策及地方实践 (一)近年中央政策和地方实践的发展沿革回顾 2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》出台，整合多部委职能组建统一生产、流通、消费环节食药监管职责的国家食品药品监督管理总局。[6]次月，国务院发文要求各级地方政府参照国务院模式设立统一权威的食药监管机构并在省以下分级管理。全国范围的新一轮市场监管机构改革拉开帷幕。 2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》[7]出台，提出多重目标：(1)完善统一权威的食品药品安全监管机构;(2)实行统一的市场监管;(3)整合执法主体，推进综合执法;(4)积极稳妥实施大部门制，减少机构