我国国有土地出让政策的演变历程.pdf

百家论点 2019年第07期（总第223期） 我国国有土地出让政策的演变历程 雷安琪 （宁夏大学经济管理学院，宁夏 银川 750011） 摘 要：中国土地市场和房地产市场的形成和发展是一个持续的过程。我国的土地政策经历了双重土地使用制度和土地改 革的演变，展示了地方政府的权力集中和权威的逐步建立的过程，以及土地使用权从完全的行政分配到在开放市场中出让的转变 过程。本文回顾了中国土地改革的制度演变，包括土地储备制度和土地分配制度改革。 关键词：土地政策；转让方式；出让制度 一、土地交易的概念 在市政府的批准下可以获得土地使用权。1988年《土地管理 新中国建立以后，国内逐步建立了二分法土地所有制，即 法》进一步规定绝大多数建设单位应通过土地出让的方式获得 国家拥有城市所有土地，农村集体拥有农村土地。此外，我国 土地使用权。 将土地使用权与土地所有权分开，这意味着“土地分配”是指 2002年之前土地出让政策的问题在于“大多数土地出让最 “通过土地租赁将土地使用权从国家转移，这构成了初级市场 初是通过‘闭门谈判’而非市场机制”，这就使得买卖双方都有 的土地交易”（Wong＆Zhao，1999）。若将农村土地用于城市建 机会使合同报价低于实际交易价格。为了提高市场透明度，新 设，该农村土地必须先由地方政府收购，将所有权改为国家之 法规要求所有“商业、旅游、娱乐和商业用途的土地使用权必须 后，地方政府或开发商方可以将土地用于其他目的。 通过招标、拍卖和挂牌的方式进行转让”（国土资源部，2002：第 二、中国土地转让方式的变革与发展 4条）。这项新政策于2004年8月31日全面实行，自此，旧的协 中国土地市场和房地产市场的形成和发展是一个持续的 议出让土地制度和新的招拍挂系统在土地市场上并行。土地 过程。中国用了近20年的时间从一个国家垄断性的土地市场 招拍挂系统的大力推行标志着我国土地交易进一步市场化。 转变成一个以市场为导向的土地市场，从土地使用权不可转让 四、土地储备制度 转变为双轨制土地转让。1949-1976年，中国实行中央集权的 2011年4月30 日，中国国务院发布《关于加强国有土地管 计划经济，土地分配是一种绝对的行政分配过程。土地市场完 理的通知》，土地储备制度在全国范围内建立起来。城市土地 全被中央政府垄断，包括土地数量的分配和土地发展的时间分 储备制度是指“市政府通过各种以市场为导向的方式，如收购、 配，地方政府在土地出让和开发方面发挥着极小的作用。直到 回购和交换，从现有所有者手中收回土地使用权的制度”（Duet 1978年邓小平提出改革开放政策，中国市场化的土地市场才重 al.，2011年，p.20）。在将土地进一步规划和发展之前，政府需先 新出现。 收回土地使用权，然后再根据政府的土地利用和发展规划将其 三、土地出让制度的变化 重新纳入土地市场。因此，土地储备制度已成为我国政府抑制 自改革开放以来，土地交易逐步市场化，我国土地市场发 和控制地价和房价快速上涨、进一步管控一级土地市场、减少 生了翻天覆地的变化。1982年，《中华人民共和国宪法》第10 二级市场土地交易的重要宏观调控工具。《土地储备条例》于 条明确规定了土地所有权，但土地产权问题仍悬而未决。1986 2007年11月19日颁布，标志着中国土地储备全面发展，中国地 年，中国第一部土地管理法的制定合法地明确了二元土地所有 方政府对中国城市土地供应拥有绝对控制权。 权制度在中国的确立。同年，国务院设立国家土地管理局，主 参考文献 要负责制定有关土地保护、开发和利用的国家政策及法律 ［1］严金海. 中国的房价与地价:理论,实证和政策分析［J］.数 法规。 量经济技术经济研究,2006（1）. 1988年，我国土地市场发生重大变化。宪法修正