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中小学校长职级制改革试点中的问题与政

策建议-

一、校长职级制改革试点中的体制性障碍

从经济学角度看，改革是权益在不同利益主体之间的再分

配，权益受损的一方或多方必然会以各种手段抵制改革；从制度

经济学角度来看，一项新的制度创新，需要嵌入现行的制度环境

之中，必然遇到与现行制度之间的摩擦与冲突。校长职级制的改

革也不例外，在改革试点的过程中，遇到诸多的体制性障碍。

（一）管理校长权限的行政体制障碍

当前，由于学校行政级别不同，校长队伍管理的归口并不

统一，各行政部门之间协调难度大，这是校长管理存在的比较大

的体制性障碍。不同层次的学校，具有不同的行政级别，校长作

为“国家干部”，同样具有不同的行政级别。有的学校的校长是正

处级，有的是副处级，有的是正科级、副科级。不同行政级别的

校长归口于不同的部门管辖，如处级、副处级校长由市委组织部

门管理，科级、副科级校长由县级组织部门或人事部门管理，其

他的由教育行政部门管理。校长队伍的归口管理不统一，校长的

选拔、考核等日常管理分属不同的部门。多部门管理会造成管理

成本的提高、管理效果的低下和政令的不统一，不利于队伍建设

和教育事业的发展。同时，教育行政部门和校长在行政级别上存

在“倒挂”现象，难以对校长进行有效的管理。

在调研中发现，试点校长职级制，必然触碰的问题就是校

长队伍管理权限的归口和重新划分问题，即谁来管理校长？是组

织部门还是教育行政部门统一管理校长队伍，这是一些地方遇到

的难题。组织部门的不配合，不给出管理权，改革试点的力度、

深度必然大打折扣。理想化的设计是由教育行政部门统一负责校

长的管理，但组织部门能否放权，还取决于地方政府的认识、教

育部门与其他部门的协调工作。目前，中山市已经做到将全部校

长任命权、日常管理权等收归教育部门。中山市归口统一了校长

队伍的管理，统一由教育行政管理。上海市的中小学校长选拔任

用仍由组织部门负责，校长进入职级之后，由相应的教育行政部

门管理。

（二）校长职级序列缺失的人事体制障碍

国家层面上，在各类职业序列中，缺少“校长”的职级序列，

因此，日常管理中，把校长作为“干部”而非专业人员，多由各级

组织部门管理；然而在薪酬制度中，仍将校长作为“教师”中的一

部分，与教师一起共享教师职称序列的待遇和绩效工资。我们也

发现，校长职级制改革试点过程中，虽然试点省市都建立了校长

职级序列，并独立于教师职称序列之外，但由于国家层面校长的

职称序列的缺失，就必然会出现“在职校长享受职级待遇，一旦

离职就回归教师身份及待遇的现象”，校长仍然具有与教师争评

职称的客观现实。“在职双轨，离职单轨”，职级制改革具有不彻

底性、不可持续性，具有“断头”的特点。由于国家层面没有建立

独立的“校长职级”序列人事管理制度，地方改革试点缺失国家层

面的上位依据和指导。

同时，囿于人事制度的限制，职级制后校长的退出机制尚

未建立起来。纳入职级制管理的校长，在职期间可以享受相应的

职级称号和相应的工资待遇，一旦离职转岗或者退休之后，就不

再享受这些待遇，而回归到其专业技术职务及其相应待遇。转到

行政部门任职的校长，面临着行政级别的对接问题。一些地方的

做法是保留学校的行政级别，一旦该校的校长转入行政部门任

职，则以学校的行政级别进行对接。由此可见，校长的职级待遇

具有不可持续性，缺乏长效制度保障。

（三）校长职级工资的财政性、体制性障碍

建立校长职级制必然涉及校长职级工资，提高校长工资待

遇，涉及财政资金的增加和分配问题。而建立校长职级制的初衷

之一，是提高校长的工资待遇，缓解校长和教师共同分割绩效工

资总额的矛盾。建立相应的职级工资，这必然涉及工资的来源，

即财政资金问题。在提高校长职级工资待遇方面，中山、潍坊、

青岛是“增量”改革，财政另外增加一部分资金用于职级工资。上

海属于“存量”改革，从现有教师绩效工资的大盘子里切割出一部

分，用于发放校长的职级工资。所以，无论是“增量”还是“存量”，

都涉及财政部门，产生财政问题，需要与财政部门进行协调。

二、校长职级制试点中的现实困境

（一）职级制中的去行政化会带来校长传统观念的阻抗

长期以来，我国一直将中小学校长作为“干部”的身份进行

管理，校长和学校都具有一定的行政级别，如副科级、科级、副

处级、处级，校