2023年宏观增量政策政策性、开发性金融工具研究分析.pdf

核心观点：

1.政策性、开发性金融工具是政策性金融机构为履行其职

能发行的金融债，重点投向五大基础设施、重大科技创新、

其他可由地方政府专项债券投资的项目等领域。

2.经济下行期，政策性金融机构主动扩表进行逆周期调

节，为重点领域提供融资支持。

3.政策性、开发性金融工具有适配度创新、预算约束、准

财政辅助工具等优势，和地方政府发行的专项债有异同点。

4.政策性、开发性金融工具是下半年稳经济增长的主要增

量政策，国家将加大金融工具的投放力度，并注重落实投放，

以形成更多实物工作量。

01什么是政策性、开发性金融工具

2022年下半年是经济恢复的关键节点，要确保经济增长

稳定在合理区间，仍需财政政策工具持续支持。作为广义财

政政策的补充，政策性金融机构要合理运用政策性、开发性

金融工具。

（一）政策性金融机构的构成：三大行+中信保

政策性金融机构主要包括国家开发银行、中国进出口银

行、中国农业发展银行、中国出口信用保险公司。其中，国

开行总资产规模最大、超17万亿元，农发行和进出口行分

别为8万亿元和5.5万亿元左右，中国信保相对较少、不足

0.2万亿元。从定位和业务范围上看，国开行聚焦于“两基

一支”（基础设施、基础产业和支柱产业）、产业升级和结

构调整、区域协调发展、一带一路等领域；农发行支持“三

农”领域，包括农村基建、棚改及扶贫等；进出口行和中国

信保主要服务于对外经贸业务等。

（二）金融工具使用方式：重大项目资本金和专项债资本

金搭桥

对于政策性、开发性金融工具，国务院常务会议提到两种

使用方式，一是补充包括新型基础设施在内的重大项目资本

金；二是为专项债项目资本金搭桥。项目资本金对于投资项

目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的

任何债务和利息。专项债做资本金的项目，在其专项债资金

尚未到位时，可先由政策性、开发性金融工具提供资金做资

本金，待专项债发行成功资金到位后，再将政策性、开发性

金融工具资金置换退出。

（三）三大投资领域：基础设施、科技创新、专项债

政策性、开发性金融工具重点投向三类项目：一是中央财

经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别

为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升

级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业

农村基础设施、国家安全基础设施；二是重大科技创新等领

域；三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

02政策性、开发性金融工具的功能及优势

（一）经济下行期的扩融增资

2022年6月29日，国务院常务会议决定，“运用政策性、

开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用

于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金”。8月22

日，央行召开部分金融机构货币信贷形势分析座谈会，强调

政策性开发性银行要用好政策性开发性金融工具。

政策性金融债、PSL（抵押补充贷款）、专项建设债券等

是政策性金融机构扩融增资的主要途径。经济下行压力较大

阶段，政策性金融债融资往往会增加、为逆周期调节补充资

金；作为央行定向补充的资金渠道、PSL一度明显放量支持

棚改贷投放。截至2021年底，国开行发行的债务凭证在负

债端中占七成以上，向政府和其他金融机构借款相对较少，

3%左右。

面对稳增长诉求，政策性金融机构主动扩表进行逆周期调

节，为重点领域提供融资支持。不同于顺周期经营的商业银

行，政策性银行在经济下行压力较大阶段往往增加信贷投

放、发挥逆周期调节的职责。近年表现较为明显的是，

2015-2016年间，国内外需求收缩共振带动经济走弱，期间

三大政策性银行贷款增量合计超过4万亿元；2020年疫情期

间，三大政策性银行合计新增信贷近1.8万亿元、占新增贷

款比重近10%。

（二）特征优势：宏观调控的政策利器

政策性开发性金融工具相较于政府财政资金具有以下几

方面优势：

一是适配度创新优势。政策性开发性金融工具是跳出传统

政策框架之外推出的创新金融手段，具有严格规范的政策要

求和市场属性，在使用过程中体现出明显的政策适配度优

势。在定向发行过程中，政策性、开发性金融债与财政贴息、

结构降准等具体政策配合使用，既灵活高效又快速直达，又

不会产生货币超发，具有较强的可操作性，有利于配合政策

落地、增强宏观调控的综合效能。

二是预算约束优势。政策性银行资产端没有预算硬约束，