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文│张素文深圳总部?高级经理
前?言
近日，广州市先后出台《支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号）及《统筹做地推进高质量发展工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号），明确全资国企的区域做地主体角色、强调做地与土地收储相分离，引起行业热议。多家机构相关人士提出这是广州“创新性的做法”、“颠覆性的改变”，笔者不敢苟同，故仔细研读、成文探讨。
地方国企协助属地政府、土储机构实施征收补偿安置及七通一平工作，并非新鲜事，2016年以前的重庆八大投、2018年以来的杭州多区管委会（国企）都已有丰富的探索实践。
01
曾经的重庆
重庆的国企做地探索是从2002年正式开启的。彼时，重庆市先后组建8家市级城投平台（重庆地产、重庆城投、重庆交投、重庆高速、重庆能投、重庆水利、重庆水务、重庆旅投）以及1家国有资本运营平台（重庆渝富控股），并赋予重庆地产和重庆城投两家平台市级土地储备中心的职能，允许其他城投平台通过“以项目换土地”的方式实施局部的土地储备，依此开启政府主导土地一级市场的新篇章。
具体资金运作上，重庆实施的是“两个循环”。第一个循环是“储地—融资—土地一级开发”，国企利用地方债、城投债、税收返还等注入资金以及其他可支配的融资资金完成土地的征收拆迁安置、土地整治和七通一平，土地入账后再以土地收益权进行融资，实施土地一级开发，将生地做成熟地；第二个循环是“出让—还贷—基建投入”，熟地出让后产生的土地增值收益用于覆盖融资本息和城市基础设施及公共配套投入。而这套逻辑，本质上就是“以地筹资”，笔者理解全国各地都一直在使用且当土地市场不过分低迷的前提下适用度高，只是当前政策下相应的责任主体和资金筹措方式有所差异罢了（2016年后八大投已按照财综〔2016〕4号文要求剥离土储职能）。
无可厚非，重庆成功了，天时地利人和之下，十年光景，八大投的土地储备总量超40万亩，极大地推动了城市建设的发展。当然，这过程中笔者“猜测”肯定也有问题或做的不足之处，这里就不深入探讨了。
02
现在的杭州杭州的国企做地实践，笔者通过公开资料搜集，最早可追溯到2015年，正式明确于2018年杭政办函〔2018〕142号文，目前仍在有序推进（做地概念可追溯到2008年杭州市国土资源局印发的《关于杭州市经营性用地做地考核实施办法的通知》，但该文件中未明确提及国企作为做地主体的安排，2015年杭州市国土资源局开始逐年公开披露的《年度杭州市区经营性用地出让储备与做地计划》明细中方才有国企作为做地主体的具体实施安排）。杭州的国企做地主体也按市区两级划分，其中市级主要包括杭实集团、市城投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等全资国企。与广州不同，笔者基于曾经去往杭州未来科技城管委会调研的经验理解，杭州会存在国企作为做地主体，离不开地区“管委会+公司”的“一套班子、两块牌子”的管理体制影响（杭州做地主体除前述国企外主要为钱江新城管委会、各区级政府、杭州高新开发区管委会、杭州经开区管委会等）。杭州的做地工作（含村镇工业园改造所涉及的做地等）系完全由政府主导的，严禁招商意向单位或其他社会企业参与前期做地工作或支付征收补偿款等开发整理费用，这点与广州也有所差异。资金运作上，笔者了解的信息是，杭州市在这一阶段最初启动土地收储工作时（2015年），成功申请到一笔千亿级棚改专项贷款资金，用于首批土地做地工作。此后，杭州市主要系在留有足够土储资金用于周转的前提下，向做地主体核拨部分土储资金（基于已出让土地的收入形成的部分土地收益基金，另土储专项债也作为重要的补偿资金来源），用于后续其他土地的前期开发整理（滚动开发），也就是说，是按照财综〔2016〕4号文要求来做的。当然落实到具体实践，更多则是做地主体先行承担相关费用，工作完成后，市土储中心与做地主体签订协议，按约定结算支付土地补偿费。杭州的做地成效也是显著的，自2015年至2022年，全市超量完成做地计划（合计约65万亩），成功打造了土地收储“杭州样板”。公开资料显示，本次广州出台统筹做地政策前也专项调研汲取了杭州经验做法。图1??杭州历年经营性用地出让储备和做地计划
03
未来的广州说回广州。首先，对于广州本次出台统筹做地政策的原因，多家机构都已经分析得很深入了。根本上，就是在房地产下行、住建部明令严禁大拆大建等背景下，原以市场主导的广州旧改因民企暴雷、资金紧张等情况导致难以为继，加之土地征收难度大、原本广州旧改的土地增值收益主要由市场主体享有，广州有必要出手（“看得见的手”）介入调控。图2广州统筹做地政策框架体系再重点解析。十条工作措施的核心内容其实不难理解，用一两句话总结就是：“由市区两级全资国企作为做地主体，通过自筹或融入资金实施土地征收补偿安置、七通一平等土地一级开发工
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