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2024年债务化解驱动下

城投公司转型分析报告

中诚信国际行业特别评论

概述

债务化解驱动下，城投行业转型紧迫性凸显

面临现实压力，即需调和并探索解决地方债务压力上升和综合财力下滑的矛盾。地方政府债务余额

达到历史新高的同时，城投公司有息债务亦持续增长；与此同时，作为地方经济建设和偿还债务主

要来源的综合财力受土地出让收入下降影响出现下滑，在地方财政资金高位缺口与地方债务压力上

升的矛盾下，地方债务风险的防范化解需要城投公司加快转型。

面临政策压力，即有效化解地方债务风险需城投公司实现转型。2010年以来城投行业的监管持续

加码，监管政策脉络延续“疏堵结合”策略、“控增化存”主基调，并于2023年开始制定实施“一揽子

化债方案”，城投转型是隐债化解的重要及长效路径之一，化债的强化推进倒逼企业加快转型进程。

同时，城投转型政策亦不断完善，并通过政策指引明确了城投公司转型的目标方向、最终形态以及

主要采用的手段措施，在政策端为城投转型创造了良好的政策环境。

债务化解背景下，城投公司转型制约因素分析

城投转型的根本是剥离政府融资职能，而不是与地方政府完全割裂。城投公司转型的根本是剥离政

府融资的职能，但其促进当地区域经济发展的性质和作用没有变化，并且在未来新的城市发展格局

中仍会保留甚至进一步强化，这就意味着城投公司转型不会完全割裂与地方政府的关系，两者的关

系将由依附转变为互相协作、互相成就，但在此过程中两者的关系边界需更加清晰、业务委托更加

市场化、政府的支持方式更加规范化。

地方政府债和城投公司债务的法律界限已划清，但实际偿还边界并未完全厘清。以2018年国家审

计署新一轮隐性债务审计为界，地方政府债务与城投公司债务的法律界限已厘清，但城投公司债务

历史形成仍与地方政府存在较高的关联度，未来需要重点关注地方政府对城投公司债务的偿还责任

与偿还意愿。

城投公司转型的内部因素是如何实现自身造血能力的提升。城投公司转型需进一步提升自身的各方

面的能力，包括对存量资产的盘活、区域有效资源的整合、业务转型方向的选择以及市场化业务开

展所需的能力。

城投公司转型路径和转型方向的选择

城投公司转型具备一定的区域、城市建设管理以及可获得地方政府支持等方面的优势。城投公司长

期在相对固定的区域范围内从事城市基础设施类项目的建设和运营业务，积累了一定的区域优势和

城市建设管理的技术；且城投公司与地方政府关系密切，后续转型仍可获得当地政府的支持。

城投转型转变的是业务模式、投融资方式以及业务类型。城投转型不是完全转成地方国企或者就直

接从市场上消失，城投公司仍有它存在的意义及必要性，只是在经济发展的不同阶段它被赋予的职

能和作用不同。现阶段，我们认为城投公司转型需要转的是业务模式、投融资模式以及业务类型。

城投公司转型的方式较为多元，但现阶段成效较为有限。近年来城投公司或多或少都有转型的动作，

包括拓展贸易、房地产、工程施工类、收购上市公司、区域平台重组等，但成效较为有限。

城投公司后续转型方向包括城市综合运营商、公共产品服务商、园区开发运营商和国有投资平台。

基于城投公司现阶段已有的转型基础以及前期各种转型尝试，我们认为城投公司后续转型方向包括

城市综合运营商、公共产品服务商、园区开发运营商以及国有投资平台，具体方向的选择需结合区

域的自然资源禀赋、城市发展空间、区域产业布局规划以及资源调配等方面的因素来综合考虑。

评级如何看待城投转型

理性看待“城投信仰”来源。当前城投公司在化债和转型道路上加快推进，转型中的城投公司，它的

债务化解驱动下城投公司转型分析1

中诚信国际行业特别评论

企业性质、业务类型和功能定位均在持续发生转变，与地方政府的关系也在这种转变中持续调整，

相应获得的政府支持意愿也将有所变化。这种动态的调整变化，需要市场更加审慎、理性地看待“城

投信仰”的来源——外部支持的实际给予情况。

更加重视个体信用实力。转型中的城投公