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浅谈韦伯官僚制理论的意义和对中国行政体制的启示

浅谈韦伯的“官僚制”理论及对中国行政管理的意义

四川省委党校研究生——杨海燕

什么是“官僚制”，戴维·米勒在《布莱克维尔政治学百科全书》说：“它可以指一种由训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推进的行政管理体制；亦可用某种贬义的方式来指某种带有一些特定缺陷的畸型的管理，如文牍主义、不负责任、拖沓延误等。”在汉语中，官僚制是一个贬义词，它往往反映的是低效率行政管理下的繁琐公事程序、拖拉工作作风以及泛滥成灾的各种公文和会议记录等现象，意指政府行政管理活动中问题与弊端的状况。而在韦伯理论中所说的“官僚制”却有着截然不同的含义，是一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，是一种高效率、高度理性的现代理想的行政组织体系。

“官僚制”作为一种理性的和有效率的管理体制，它迎合并极大的推动了西方资本主义的工业化进程。为满足西方工业规模化大生产和复杂化管理提供了可行的组织理论保障。其在精确性、快捷性、可预期性等方面优于他社会组织形式。另一方面，官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期传统组织中个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法，推动了时代的发展。

一、官僚制及其特征

“官僚制”是一个语源于法文和希腊文的复合词，是指实施

靠性等优点，能够正式应用和胜任于各种行政管理任务中。

官僚制的优点与缺点

韦伯认为，官僚制巨大的优越性有四点：严密性；合理性；稳定性；普适性。所以资本主义离不开它，否则就不能有发展；社会主义的科层化程度更高，所以，更需要它。“也许对韦伯的模式最大的赞誉就是：在当今世界，官僚行政模式是社会中组织的主导形式。……我们很难发现某个大规模的组织机构——公共的、私人的、自愿的——不表现出官僚行政合法合理性模式的某些特征。”=1\*GB3①

同时，韦伯也看到了官僚制的弱点：“理性官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现的条件”；“价值导向的各种社会行为都会因糟糕的官僚结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结合的网络而受到阻碍，在这种背景下，个性根本不再会有任何希望得以张扬”。

沃·本尼斯总结出官僚体系的10项缺陷：1.妨碍个人的成长和个性的成熟；2.鼓励盲目服从和随大流；3.忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；4.陈旧过时的权力和控制系统；5.缺乏充分的裁决程序；6.无法有效地解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突；7.内部交流沟通（和创新思想）受到压制、阻隔和畸变；8.由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；9.无法吸纳新的科学技术成果或人才；10.扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的所谓“组织人”。

这种缺陷和后果在韦伯看来是很可怕的，人追求理性、合理化，把管理作为手段，但最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身，造成理性主义和人本主义的冲突。

三、官僚制与中国行政管理

中国的公务员制度是典型的现代官僚制，以《国家公务员暂行条例》的颁布与实施为标志。中国现代行政的组织体系也是按照科层制设置发展的，并按照《国家公务员暂行条例》与其他若干相关单项法规的来保障约束。总体看来作为政府机构改革的一个重要内容，从20世纪90年代初引入中国的公务员制度，在很大程度上体现了提升政府公共管理水平以适应经济社会发展现实需要的务实思考。但是，尽管《国家公务员暂行条例》在职位分类、录用、考核、任免等方面作出了具体的制度性规定，其后又出台了若干配套法规和实施细则，《中华人民共和国公务员法》也于2006年起开始正式施行，我国公务员制度在实施过程中仍暴露出许多突出问题，诸如公务员范围界定、职位分类、考试录用机制、考核评估等。公务员的整体素质保障、工作激励和职业精神等方面的问题，也进一步影响了政府机构的组织效能，从而使官僚制供应不足的问题日益凸显，并在很大程度上成为影响公共行政质量的“阿基里斯之踵”。

具体表现在，第一、政府机构庞大、职能越位、错位及不到位，致使公共事务的管理、公共产品的分配成为制约社会发展的瓶颈；第二，公务员制度尚不成熟，公务员整体职业素质亟待提升，中国公务员有很大一部分是在公务员制度引进后政策导致的身份转变，与官僚制要求的职业化要求还有一定的距离，这些需要完善的制度来提升公务员的职业化水平。第三、诟病未除的封建官僚思想和封建官僚主义的各种问题，在很大程度上潜移默化的存在公务员思想中，合理合法化程度不够，从而影响中国公共行政机构的改革与发展。

虽然我国处于官僚制不足的阶段，但我们仍然看到，官僚制本身的弱点已经明显的表现出来，其一：压抑了人的积极性和创造精神，使公务员只会机械性的例行公事。其二：严密的规则体系以及层级节制的体制，造成组织僵化，不能与时俱进