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政治—行政二分法及其对我国的启示

浅谈政治—行政二分法及其对我国的启示

摘要作为公共行政学的重大议题，政治与行政的关系一直是一个

悬而未决的实践和理论问题。自1887年威尔逊提出行政与政治分离而

产生公共行政学以来，政治与行政的关系一直是学界立论的基本问题

之一。政治—行政二分法的提出标志着行政学作为一门独立学科的诞

生，准确理解该命题的科学内涵，对促进公共行政实践的发展和我国

的政府改革具有较强的启示意义。

关键词政治；行政；二分法；启示

1887年，伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，文中明确提

出政治和行政是两个完全不同的领域，主张将行政学从政治学中分离

出来。随后，弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中，对政治与行政

的关系进行了系统分析，由此形成了政治—行政二分法的完整论述。

诚如沃尔多所言：“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行

政的关系更为核心的了”。政治—行政二分法是值得每一个公共行政

学者都认真思考的问题。

一、政治—行政二分法的内容

从严格意义上来讲，政治与行政二分的思想并不是由威尔逊最先

提出来的，但由于其在《行政学研究》中首次对政治与行政的关系进

行了明确表述，学界一般将其视为政治—行政二分法的创立者，而其

后的古德诺则以美国的政治实践对这一命题进行了演绎分析，由此形

成了政治—行政二分法的完整表述。

（一）威尔逊的努力

威尔逊在《行政学研究》中认为：“行政管理置身于政治做特有

的范围之外。行政管理的问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是

由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机

构”，“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域那种混乱

和冲突相距甚远”。他引用德国政治学家布隆赤里的观点，认为“政

治是‘在重大而且普遍事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是

‘国家在个别和细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活

动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。‘政策如果没有行政

管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”因此，

他主张政治与行政分离并倡导行政学研究，从而把“行政从经验性试

验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上”。

在这里，威尔逊只是提出了政治—行政二分法的初步设想，然而其理

论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，在此

基础上，对这

一理论进行深入阐释的则是另外一位著名行政学家——古德诺。

（二）古德诺的推动

1990年，古德诺在《政治与行政》一书中对政治与行政的关系进

行了系统、深入的阐述，他认为“任何国家都具有两种不同的国家职

能，即国家意志的表达与国家意志的执行，前者为政治，后者为行

政。”“政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执

行相关。”传统的研究政府及其行政的思路过分地关注从政治的视角

上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性。所以，行政研究应

当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路，

而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。但

是古德诺讨论的重点并不在于政治与行政应该如何分开，而是进一步

认识到“把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，

“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，

又被赋予表达国家意志的具体细节的职责；以表达国家意志为主要职

责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的

机关对国家意志的执行。”所以，现实中则要求政治和行政必须取得

某种形式的协调，而这也是古德诺论述的重点。

古德诺并不是绝对主义者，他清醒的认识到二分法只是功能性划

分，而不是结构性划分。由此，古德诺不仅关注政治与行政在某种程

度上的分离，更关注于政治与行政的协调，并详细地指出了协调的途

径：即政治对行政的适度控制、行政的适度集权化以及政党与政治体

制改革。古德诺的研究为我们正确的理解政治与行政之间的关系问题

提供了正确的基础。

根据上述内容，我们可以将政治—行政二分法的观点归纳为以下

几点：（1）政治和行政是两个不同的领域，政治主要涉及政策的制定

而行政主要涉及政策的执行；（2）政治和行政可以在一定程度上分离，

但这种分离更多的是一种功能性分离而不是结构性分离，因此政治与

行政的分离是相对的而不是绝对的；（3）政治和行政追求的价值不同，

政治对民主负责而行政主要追求效率；（4）政治和