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光伏电站项目在当前产业背景下的合规经营要点简述

我国的太阳能能源商业应用起步晚，第一次较大规模使用太阳能是在1983年[1]。但发展迅猛，截至2020年6月底，我国光伏发电累计并网装机量253GW[2]，居世界首位[3]。光伏组件产品方面，2020年上半年中国企业出口产量达33.8GW，位居世界第一[4]。中国于1993年批准加入了《联合国气候变化框架公约》[5]，于2015年作出“将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值”的承诺，并在2020年再次表态将提前完成碳排放承诺目标[6]。技术创新将帮助我国实现有关温室气体排放的承诺，也使中国企业在这场能源变革中崭露头角。当前我国光伏电站项目从开发到运营的完整流程一般包括项目备案、施工建设、发电并网、转让或长期持有几个主要阶段，该四个阶段分别囊括了我国光伏电站项目实施的多项关键要素。本文以光伏电站项目运作的时间线为脉络，简介诸项关键要素在当前行业产业中的特征和作用，以政策变化为产业发展导向，关注业务开展的合规建设要求，简要并尽量全面地展示光伏项目运作的整体过程。

一、光伏电站项目备案阶段的规范要求和现实问题

根据《政府核准的投资项目目录》①和国能新能〔2013〕329号《光伏电站项目管理暂行办法》的规定②，光伏电站建设项目根据规模标准实行核准备案的管理制度。项目备案和规模确定的依据之一为国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标③。2021年国家能源局《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（征求意见稿）修改为：各省级能源主管部门依据本区域非水电消纳责任权重，确定本地区2021年风电、光伏发电项目年度新增并网规模和新增核准（备案）规模。因此，今后光伏项目的年度新增装机规模将可能不再依据国务院指标确定，而由省级能源主管部门依非水电消纳责任权重确定④。消纳权重是项目备案的大前提，按《光伏电站项目管理暂行办法》的规定⑤，光伏建设项目备案许可的项目基础还包括规划选址等内容，选址的核心问题是用地问题。

1、光伏用地的法律限制与更新

我国的土地红线控制的严格程度逐年提升，因此土地使用的强制性规定不容挑战，但政策规范发生了引导性变化，光伏电站用地高效性的提升为其发展扫除了部分障碍。

1．法律规定

《土地管理法》⑥设定了我国土地使用的原则和基本要求。在该法律规范下，光伏电站选址项目用地需首先考虑土地性质。如果没有符合技术条件的建设用地，就需通过调规方式变更土地性质，甚至业主作为主体支付征地补偿。

建设项目选址还应避开一系列生态和环境敏感地区。《自然保护区条例》⑦对自然保护区内的相关活动进行了限制；《水污染防治法》⑧对饮用水源保护区内的相关活动进行了限制；《文物保护法》⑨对兴建建设项目占用土地时设定了前置性条件。此外，《湿地保护管理规定》⑩、《草原征占用审核审批管理规范》?和《野生动物保护法》?等针对生态敏感区的项目建设亦作出禁止和限制。总之，建设项目的用地和选址规范广泛存在于我国法律、行政法规和规章中，多层适用的规范性文件为光伏项目的选址调研增加了统筹考虑的需要。但2017年实施的《企业投资项目核准和备案管理条例》区分了企业投资项目的核准和备案两种行政监管类型，而备案的项目信息并未包括《选址意见书》，但要求申报企业针对“符合产业政策”的内容作出声明?，如与产业政策要求不符，则企业应予纠正?，否则面临企业及/或个人行政处罚责任。

2.其他规范性文件

国务院各部委颁发了大量规范性文件指导光伏项目用地的现实问题，其中既有调节用地障碍、解决用地困难的办法，也有重申土地保护和强化规范用地流程的内容。主要包括：国土资源部等六部委联合发布意见[7]针对项目占用未利用地的手续提出了简化处理的方法?。国家林业局印发通知[8]对光伏用地占用林地的限制进行明确，并提出“林光互补”用地模式?。国土资源部发布光伏电站用地控制指标，全面规范了光伏工程建设项目用地的标准控制[9]，是光伏建设项目选址和项目申报单位进行内部测算、可研编制的依据?。国土资源部等联合印发意见[10]，通过对“农光互补”、“渔光互补”的实施具体规范解决了光伏占用除永久基本农田以外的农用地的可行性?。

违法违规占用地可能需承担刑事和行政处罚的责任，由此造成的民事侵权赔偿、违约赔偿和项目搁置带来的损失亦由有关责任主体承担。中国裁判文书网公布的与“光伏土地违规”相关的案件，其受理数量呈逐年上升之势。用地合规保证是光伏电站项目一切活动的前提。

2、技术调研的规范要求

依据《光伏电站项目管理暂行办法》第二十条的规定，光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具?。该办法第二十二条规定，光伏电站项目应符合国家有关光伏电站接入电网的技术标准，涉网设备必须通过检测论证。国家能源局2019年光伏项目用地专项通知文件[11]规定，各省级能源主管部门在充分考虑已并网